Система Orphus
RTF Print OpenData
Документ Маалым дарек Шилтеме документтер
Редакция:      кыргызча  |  на русском
                                                    Утверждена
                                                 Указом Президента
                                               Кыргызской Республики
                                            от 11 марта 2009 года № 155

                        НАЦИОНАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ
              борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике

           Преамбула
     I.    Введение
     II.   Анализ ситуации
     III.  Цель и задачи стратегии
     IV.   Приоритеты
     V.    Мероприятия по направлениям и сферам деятельности
     VI.   Риски при реализации Стратегии
     VII.  Ресурсное обеспечение
     VIII. Мониторинг и оценка
     IX.   План действий по реализации Стратегии
     X.    Глоссарий и список сокращений

                               Преамбула

     В Кыргызской Республике государственные органы,  организации граж-
данского общества и предпринимательские круги уделяют все больше внима-
ния проблеме коррупции.  Тема коррупции стала постоянным предметом  об-
суждения не только в частной жизни, в средствах массовой информации, но
и в высших органах государственной власти.  Очевидно,  что коррупция  в
Кыргызстане - это явление, негативно влияющее на все сферы общественной
жизни и требующее тщательного изучения, специфического подхода и немед-
ленного противодействия.
     Негативное влияние коррупции на процессы  социально-экономического
развития,  борьбу с бедностью,  подрыв доверия граждан к институтам де-
мократического государства требуют разработки антикоррупционной полити-
ки в национальном масштабе, которая должна стать средством консолидации
усилий государственных органов и гражданского общества. Настоящая Стра-
тегия - это программный документ антикоррупционной политики, определяю-
щий ее основные принципы и подходы.
     Разрабатываемые меры  направлены на эффективное и действенное пре-
дупреждение,  выявление и пресечение коррупции, организацию эффективной
борьбы  с  нею.  Стратегия предусматривает также активное международное
сотрудничество и координацию борьбы с коррупцией с международными орга-
низациями.
     Борьба с коррупцией является долгосрочной задачей и требует  твер-
дой  воли  со  стороны каждого гражданина республики с целью достижения
консенсуса между всеми здравомыслящими общественными силами.
     Настоящая Стратегия является постоянно обновляемым документом, со-
держание которого необходимо изменять и дополнять в зависимости от при-
оритетов, стоящих перед страной, и новых данных о состоянии коррупции.

                              I. Введение

     Определение коррупции

     Коррупция - это социальное явление, которое часто выражается в ви-
де конкретного правонарушения, но в целом не может быть полностью охва-
чено  определениями  уголовного права.  Поэтому Стратегия рассматривает
коррупцию в самом широком смысле как любое использование властных  пол-
номочий  или  служебного положения в личных целях.  Данная формулировка
совпадает с рабочим определением,  предложенным междисциплинарной груп-
пой по коррупции Совета Европы: "коррупция представляет собой взяточни-
чество или любое другое поведение лиц,  которым поручено выполнение оп-
ределенных обязанностей в государственном или частном секторе,  которое
ведет к нарушению обязанностей,  возложенных на них в рамках должности,
и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других".

     Общий подход к борьбе с коррупцией

     Эффективные меры  борьбы с коррупцией будут вырабатываться в зави-
симости от конкретного ее вида.  Основными средствами борьбы станут вы-
явление и устранение существующих условий для коррупции, а также пресе-
чение попыток создать условия,  которые могут привести к коррупции. Го-
сударственная  политика  по  борьбе с коррупцией будет основана на том,
что антикоррупционные меры,  в виде специально разработанного механизма
ограничений,  будут  встраиваться в повседневную работу государственных
органов и будут ими регулярно выполняться.
     В целях борьбы с масштабной коррупцией в стране,  а также для объ-
единения антикоррупционных усилий государства,  гражданского  общества,
представителей бизнеса и международных организаций в Кыргызской Респуб-
лике создано Национальное агентство КР по предупреждению коррупции. Су-
ществующие  правоохранительные  структуры  республики  не справляются с
масштабами коррупции в основном по причине разрозненности их  усилий  и
акценте на борьбе со следствиями коррупции.  Что касается целей и задач
антикоррупционного органа,  то его деятельность сосредоточена на  мерах
по  предупреждению  коррупции:  разработке  антикоррупционной политики,
контроле исполнения антикоррупционных мероприятий.  Также в перспективе
данный  орган  будет обладать определенными средствами реакции на факты
коррупции,  в том числе полномочиями по  расследованию  преступлений  и
анализу достоверности сведений,  представляемых в декларациях о доходах
государственных служащих и членов их семей.  Деятельность антикоррупци-
онного органа будет основана на принципах открытости и прозрачности,  с
обязательным контролем со стороны гражданского  общества.  Кроме  того,
должна быть обеспечена финансовая и организационная независимость анти-
коррупционного органа.
     Общественная поддержка является одним из ключевых элементов борьбы
с коррупцией.  Поэтому Стратегия включает  мероприятия  по  привлечению
поддержки общества как составляющей части любых антикоррупционных мер.
     Репрессия коррупционных преступлений остается частью антикоррупци-
онной борьбы,  поскольку государство обязано реагировать на любые нару-
шения закона. В этом направлении особое внимание будет уделено укрепле-
нию  и  совершенствованию правовой базы борьбы с коррупцией,  повышению
профессионального уровня сотрудников правоохранительных органов, надле-
жащему материально-техническому обеспечению судебных и правоохранитель-
ных структур.
     В целях обоснования мер антикоррупционной Стратегии будет регуляр-
но проводиться оценка сфер и масштабов распространения коррупции.

     Ущерб от коррупции

     Проблема коррупции заключается не в том,  что кто-то получает воз-
можность обойти за незаконное вознаграждение существующие барьеры,  а в
том,  что при этом наносится огромный ущерб всей системе  управления  и
всему обществу.  Массовая, при этом мелкая, коррупция в школах, вузах и
больницах,  к примеру,  может привести к последствиям еще более опасным
для всей страны, прежде всего для морального и физического здоровья на-
ции,  чем крупные хищения при распределении государственных контрактов.
Коррупция как явление имеет первичные выгоды и своих бенефициаров, поэ-
тому в первую очередь должны быть выявлены указанные факторы. Коррупция
- это ответ на некие сбои в работе существующих механизмов управления в
виде использования их недостатков, намеренное искажение или подмена не-
обходимых обществу и государству управленческих механизмов их коррупци-
онными формами.
     Так, теневая  экономика - это частично попытка уйти от чрезмерного
государственного регулирования,  а злоупотребления на земельных аукцио-
нах - признак отсутствия цивилизованного рынка земли. Ниже перечисляют-
ся лишь отдельные экономические,  социальные и политические последствия
коррупции, перечень которых впоследствии может быть расширен.

     Экономические последствия

     - Ухудшается  конкурентная  среда и как следствие,  рынок получает
неверные сигналы, когда более успешными являются не те предприятия, ко-
торые наилучшим образом удовлетворяют спрос,  а те, которые имеют высо-
ких покровителей или возможность и желание откупиться от государства.
     - Рост теневой экономики.
     - Бюджет государства перестает быть  инструментом  управления,  но
становится  распределительным  механизмом  для коррупционных финансовых
потоков.
     - Увеличиваются цены на товары и услуги,  в стоимость которых про-
давцы вынуждены закладывать неофициальные выплаты.
     - Практически отсутствует рост доходной части бюджета по сравнению
с потенциальными возможностями.

     Социальные последствия

     - Усугубляется социальное неравенство,  так как у бедных из-за ог-
раниченных возможностей сокращается доступ к базовым социальным услугам
(бесплатное образование, здравоохранение, социальное и пенсионное обес-
печение).
     - Резко ухудшается кадровый потенциал, нивелируется значение обра-
зования и профессиональных заслуг.
     - Распространяется правовой нигилизм,  который,  в  свою  очередь,
становится питательной средой для коррупции.
     - Обычными становятся двойная мораль и двойные стандарты в поведе-
нии.

     Политические последствия

     - Государство  теряет поддержку общества из-за недоверия населения
к коррумпированным чиновникам.
     - Дискредитируются в глазах граждан идеи,  подходы и принципы, ко-
торые власть декларирует, но не выполняет (например, открытость и проз-
рачность).
     - Государственное управление переходит к группировкам, которые уп-
равляют государством исключительно в личных интересах.
     - Снижается доверие инвесторов и авторитет государства  в  мировом
сообществе.

     Оценка ущерба от коррупции

     Конкретные масштабы  ущерба  от коррупции сложно оценить количест-
венно.  По экспертным оценкам,  проведенным в других странах, государс-
твенные заказы и закупки, как правило, становятся на 30% дороже за счет
коррупционной составляющей.  Неофициальные выплаты при этом часто  сос-
тавляют  от  10 до 15%  стоимости товаров и услуг.  В настоящее время в
Кыргызской Республике нет четкой методики количественной оценки  ущерба
от коррупции, что затрудняет разработку адекватных мер противодействия.
Разработка специальной методики оценки ущерба от коррупции в Кыргызской
Республике  одна  из задач Национального агентства КР по предупреждению
коррупции.

                          II. Анализ ситуации

     Анализ уровня коррупции в стране проводится для выработки  приори-
тетов  и конкретных мероприятий антикоррупционной политики в Кыргызской
Республике. Анализ ситуации и ее последующий мониторинг являются одними
из  основных  функций Национального агентства КР по предупреждению кор-
рупции. Анализ ситуации включает:
     - Оценку текущего состояния коррупции в стране.
     - Оценку критических факторов, в наибольшей степени способствующих
росту коррупции.
     - Анализ выполненных антикоррупционных мероприятий.
     - Состояние законодательной и институциональной базы в борьбе про-
тив коррупции в нашей стране.
     - Ресурсную оценку.

     Оценка состояния коррупции

     В настоящее  время существует методика исследования уровня корруп-
ции, однако данную методику необходимо привести в соответствие с между-
народными стандартами. Для оценки состояния коррупции в Кыргызстане ис-
пользуются несколько видов исследования:
     1. Экспертные оценки.
     2. Интегральные индексы,  состоящие из нескольких экспертных  оце-
нок.
     3. Опросы общественного мнения.
     Оценка должна  регулярно проводиться Национальным агентством КР по
предупреждению коррупции с привлечением гражданского общества, междуна-
родных организаций,  бизнес структур,  государственных и неправительст-
венных структур, а также некоммерческих исследовательских организаций.

     Факторы, порождающие коррупцию

     Возникновению коррупции в республике способствует целый ряд факто-
ров:  низкий уровень жизни населения, низкая заработная плата государс-
твенных служащих, слабость государственных институтов, безработица, не-
развитость институтов гражданского общества, непомерные полномочия пра-
воохранительных органов и др.  Однако для успешной реализации Стратегии
выделены ключевые факторы, воздействуя на которые можно в короткие сро-
ки и существенно сократить условия для возникновения коррупции.
     Анализ деятельности государственных органов в Кыргызской Республи-
ке,  в том числе функциональный анализ, проводимый в рамках администра-
тивной реформы, мероприятия по дерегулированию экономики свидетельству-
ют о том,  что коррупция стала составной частью механизма государствен-
ного  управления.  Большинство сотрудников органов государственного уп-
равления и государственных учреждений выполняют свои  функции  исключи-
тельно  в  обмен на законные (утвержденные Правительством) и незаконные
платежи от населения и хозяйствующих субъектов.  Государственная служба
стала  источником  незаконных доходов,  а не деятельностью на благо об-
щества.
     Очевидно, что  чрезмерное вмешательство государства в деятельность
хозяйствующих субъектов создает широкие возможности для чиновников  ре-
гулирующих и контролирующих органов злоупотреблять своими полномочиями.
Низкая заработная плата государственных служащих стала для них дополни-
тельным стимулом поиска побочных заработков в виде взяток,  подарков за
исполнение или неисполнение своих должностных обязанностей.
     Поэтому мерами первостепенной важности Стратегии станут сокращение
и упорядочение регулятивных функций государства и реформа оплаты  труда
государственных служащих в сторону ее существенного повышения и измене-
ния тарифной сетки,  которая будет сопровождаться реформой системы под-
бора, обучения и расстановки кадров.

     Ранее предпринятые меры борьбы с коррупцией

     В Кыргызской  Республике не раз предпринимались попытки системати-
зировать борьбу с коррупцией,  но они носили формальный и декларативный
характер. Основным недостатком ранее принятых антикоррупционных мер бы-
ло отсутствие специализированного органа по координации  и  мониторингу
исполнения и,  как следствие,  невозможность определить, в каком объеме
были выполнены те или иные мероприятия.
     Ситуация стала  меняться к концу 2003 года.  К борьбе о коррупцией
было привлечено внимание мирового сообщества.  В декабре 2003 года Кыр-
гызская Республика,  первая из стран СНГ и единственная страна в регио-
не,  подписала Конвенцию ООН против коррупции,  которая  ратифицирована
Жогорку Кенешем в 2005 году. В 2004 году впервые миссия зарубежных экс-
пертов ОБСЕ,  ПРООН и ЮСАИД по добросовестному управлению/борьбе с кор-
рупцией, а также группа экспертов ОЭСР провели экспертизу законодатель-
ной и институциональной базы Кыргызской Республики для борьбы с корруп-
цией. Рекомендации зарубежных экспертов внесли большой вклад в формиро-
вание антикоррупционной стратегии в Кыргызской Республике. В том же го-
ду  был  образован Консультативный совет по добросовестному управлению,
который начал аналитическую и координационную работу по  предупреждению
коррупции  с широким привлечением общественности и международного сооб-
щества. В рамках Конвенции ООН и других международных обязательств Кыр-
гызская Республика выполнила практически все требования институциональ-
ного характера, направленные против коррупции:
     - в  2004  году  в Кыргызской Республике был принят Закон "О госу-
дарственных закупках",  разработанный в соответствии  с  рекомендациями
Всемирного банка,  Всемирной торговой организации и Европейского союза.
Главным учреждением, ответственным за исполнение закона, является Госу-
дарственное агентство по государственным закупкам и материальным резер-
вам при Правительстве Кыргызской  Республики,  в  обязанности  которого
входит нормативное и правовое регулирование,  организация и осуществле-
ние закупок,  координация и регулирование деятельности различных  госу-
дарственных  органов в процессе государственных закупок,  а также конт-
роль за реализацией Закона "О государственных закупках".  Закон о госу-
дарственных  закупках  и механизм его исполнения соответствуют междуна-
родным стандартам в данной области;
     - в ноябре 2004 года Указом Президента Кыргызской Республики обра-
зован институт статс-секретарей, в полномочия которых входят такие воп-
росы,  как обеспечение единой системы подготовки и повышения квалифика-
ции государственных служащих и соблюдение госслужащими профессиональной
этики;
     - также в 2004 году в Кыргызской Республике был  принят  Закон  "О
государственной службе",  разработанный в соответствии с рекомендациями
международных экспертов в области государственной службы. Согласно дан-
ного  закона замещение вакантных административных государственных долж-
ностей государственной службы проводится путем проведения конкурса, что
позволяет  реализовать  право  граждан  Кыргызской Республики на равный
доступ к государственной службе с учетом их способностей  и  профессио-
нальной подготовки. Ответственным за исполнение данного закона является
Агентство Кыргызской Республики по делам государственной службы;
     - в  ноябре  2006 года вступил в силу Закон "О противодействии фи-
нансированию терроризма и легализации (отмывания)  доходов,  полученных
преступным путем (ПФТ/ОД)".  Ответственным за исполнение данного закона
является Служба финансовой разведки Кыргызской Республики,  которая вы-
полняет функции по сбору,  анализу и передаче в компетентные органы ин-
формации, связанной с отмыванием денег и финансированием терроризма.

     Законодательная и институциональная база борьбы с коррупцией

     Законодательная и институциональная база для борьбы с коррупцией в
Кыргызской  Республике к настоящему моменту достаточно подробно изучена
местными и зарубежными специалистами.  Особенно подробно данный  вопрос
был  проработан  экспертами  ОЭСР в рамках Стамбульского плана действий
против коррупции.  В нашей стране существует определенная законодатель-
ная база для борьбы с коррупцией.  В частности, законы "О борьбе о кор-
рупцией",  "О государственной службе", "О государственных закупках", "О
противодействии финансированию терроризма и легализации (отмывания) до-
ходов".
     Также вступили  в силу Закон Кыргызской Республики "О декларирова-
нии и публикации сведений о доходах,  обязательствах и  имуществе  лиц,
замещающих политические и иные специальные государственные должности, а
также их близких родственников" и Указ Президента КР  "Об  этике  госу-
дарственных служащих". Однако специалисты отмечают декларативный харак-
тер Закона "О борьбе с коррупцией",  что не позволяет ему  стать  дейс-
твенным средством борьбы с коррупцией.  Комиссии по этике, образованные
во всех государственных органах, также не стали действенным антикорруп-
ционным механизмом,  поскольку проводят свою работу формально и непроз-
рачно.
     Необходимо отметить,  что статья 303 УК КР не соответствует нормам
международного права и противоречит критериям борьбы с коррупцией.
     Законодательство Кыргызской  Республики  не предусматривает специ-
альных методов выявления и расследования преступлений в  сфере  корруп-
ции.  Международные эксперты считают,  что существующая система выявле-
ния,  расследования и уголовного преследования коррупции и дел, связан-
ных с коррупцией, излишне сложна и раздроблена.
     Кроме того,  существует еще целый ряд законов о доступе к информа-
ции, преследовании за отмывание преступных доходов, финансирование тер-
роризма и других вопросах,  которые Кыргызская Республика  приняла  для
усиления правовой и институциональной базы борьбы с коррупцией.
     Что касается институциональной  базы  расследования  коррупционных
преступлений,  то она практически отсутствует.  Уголовно-процессуальный
кодекс устанавливает единые рамки для расследования всех видов преступ-
лений,  включая преступления в сфере коррупции.  Следствие по уголовным
делам проводят следователи прокуратуры,  органов внутренних дел,  Госу-
дарственного  комитета  национальной безопасности,  финансовой полиции,
Государственной таможенной инспекции,  Агентства по контролю наркотиков
и  уголовно-исполнительной  системы  Министерства юстиции.  В некоторых
правоохранительных органах созданы подразделения, специализирующиеся на
борьбе  с  коррупционными  преступлениями,  но  их работа является лишь
частью деятельности соответствующих министерств и ведомств.
     Следует отметить,  что правоохранительные органы, в рамках их ком-
петенции,  не занимаются разработкой и осуществлением превентивных  мер
по борьбе с коррупцией, так как это не является приоритетом их деятель-
ности. На практике они имеют дело с конкретными правонарушениями, таки-
ми как взятки, злоупотребление должностными полномочиями, подкуп, кото-
рые являются лишь последствиями коррупции.  Так,  МВД является исполни-
тельно-распорядительным  органом,  который  занимается обеспечением об-
щественного порядка,  безопасности личности и общества, а также борьбой
с преступностью.  В свою очередь органы прокуратуры осуществляют надзор
за точным и единообразным исполнением законодательных  актов,  а  также
осуществляют  уголовное  преследование  и участвуют в судебном разбира-
тельстве дел в случаях и порядке,  предусмотренном законом. Таким обра-
зом,  необходимо  осуществлять  разработку,  координацию,  мониторинг и
оценку реализации государственной политики по борьбе с коррупцией.

                     III. Цель и задачи стратегии

     Цель антикоррупционной Стратегии - уменьшение уровня  коррупции  в
Кыргызской Республике путем устранения причин, порождающих ее, адекват-
ных правоохранительных мер,  а также через создание в обществе нетерпи-
мого  отношения к коррупции с помощью координации сил и средств различ-
ных государственных структур,  общественности,  международных донорских
организаций.  После  разработки  соответствующей методики будут указаны
параметры количественной и качественной оценки степени достижения  ука-
занной цели.  Количественно уровень коррупции будет отслеживаться путем
оценки ущерба от коррупции в долях ВВП,  а качественно - через восприя-
тие общественностью и экспертами уровня коррумпированности страны.
     Задачи Стратегии:
     - Определить  единую,  последовательную  и  долгосрочную программу
борьбы с коррупцией.
     - Обозначить приоритетные направления борьбы с коррупцией.
     - Определить мероприятия и ресурсы для достижения  приоритетов,  а
также ответственные структуры и сроки исполнения.
     - Установить систему отслеживания реализации антикоррупционных ме-
роприятий.
     - Создать механизмы координации антикоррупционных усилий государс-
твенных органов и институтов.
     - Провести оценку осуществлявшихся ранее антикоррупционных мер.
     - Выработать критерии оценки состояния коррупции в стране.

                            IV. Приоритеты

     Приоритетные сферы  мероприятий Стратегии выбраны исходя из крите-
риев наибольшего ущерба,  наносимого коррупцией,  а также  выполнимости
мероприятий в обозримом будущем. При этом было учтено, что социальные и
политические последствия коррупции намного опаснее для национальной бе-
зопасности  и морального климата в стране,  чем последствия экономичес-
кие. Это - сокращение и упорядочение регулятивных и контрольных функций
государства и реформа оплаты труда государственных служащих.  Для того,
чтобы предпринимаемые усилия были последовательными и систематическими,
мероприятия  разработаны  краткосрочные (2008-2011 гг.) и среднесрочные
(2011-2015 гг.).  Что касается направлений,  то превентивные меры и об-
щественная  поддержка являются безусловными приоритетами,  как наиболее
действенные.

                    V. Мероприятия по направлениям
                         и сферам деятельности

     Все мероприятия Стратегии будут проводиться по четырем направлени-
ям,  которые уже изучены в мировой практике и тесно взаимосвязаны между
собой:
     1. Предупреждение коррупции.
     2. Общественная поддержка.
     3. Расследование коррупционных преступлений.
     4. Международное сотрудничество.

     Сферы действия Стратегии

     Предлагается выделить  следующие  сферы,  где коррупция имеет свою
специфику, и где требуется разработка отдельных антикоррупционных мер:
     - политическая деятельность;
     - администрирование;
     - государственные финансы;
     - судебные, правоохранительные органы и вооруженные силы;
     - социальное развитие.
     В каждой из этих сфер разработаны мероприятия по всем четырем нап-
равлениям,  которые необходимо реализовать.  Таким образом, направления
представляют собой содержание антикоррупционной работы,  а сферы -  это
отрасли, в которых проводятся конкретные антикоррупционные мероприятия:
-----------------------------------------------------------------------
|       Сферы/Направления      | Предуп- | Общест- | Рассле-| Междуна-|
|                              |реждение | венная  | дование|  родное |
|                              |коррупции|поддержка| корруп-|сотрудни-|
|                              |         |         | ционных|  чество |
|                              |         |         |преступ-|         |
|                              |         |         |  лений |         |
|------------------------------|---------|---------|--------|---------|
|Политическая коррупция        |         |         |        |         |
|------------------------------|---------|---------|--------|---------|
|Административная коррупция    |         |         |        |         |
|------------------------------|---------|---------|--------|---------|
|Коррупция в сфере             |         |         |        |         |
|государственных финансов      |         |         |        |         |
|------------------------------|---------|---------|--------|---------|
|Коррупция в судебных,         |         |         |        |         |
|правоохранительных органах и  |         |         |        |         |
|вооруженных силах             |         |         |        |         |
|------------------------------|---------|---------|--------|---------|
|Коррупция в социальной сфере  |         |         |        |         |
-----------------------------------------------------------------------

     1. Предупреждение коррупции

     Предупреждение коррупции будет осуществляться  путем  выявления  и
устранения  условий  и причин,  создающих и провоцирующих коррупцию,  в
нормативно-правовых актах,  других правоустанавливающих  документах,  а
также в процедурах и деятельности государственных и муниципальных орга-
нов.
     Большое значение  придается  формированию  негативного отношения к
коррупции в обществе.  Будут разработаны и реализованы специальные обу-
чающие  программы для взрослых,  студентов,  школьников о коррупционных
рисках,  способах противодействия коррупции и антикоррупционном поведе-
нии.

     1.1. Политическая коррупция

     Предупреждение политической  коррупции осуществляется в сфере дея-
тельности политических партий и общественных объединений,  предвыборной
и выборной деятельности, продвижения законопроектов (лоббирования), го-
сударственной и муниципальной службы (особенно в вопросах  отбора  кад-
ров,  конфликта интересов). Специфика политической коррупции в том, что
незаконное использование политического влияния,  как правило, не влечет
за собой прямого и непосредственного материального вознаграждения. Если
политический или общественный деятель  в  обход  существующих  процедур
устраивает своих родственников на государственные должности,  то налицо
стремление укрепить собственное политическое положение,  что может при-
нести "дивиденды" в будущем.  Политическая коррупция появляется в усло-
виях закрытости информации о деятельности партий и других  общественных
объединений,  отсутствия общественного контроля над конфликтами интере-
сов политических и общественных деятелей, поэтому будет предупреждаться
через  максимальную  открытость и прозрачность общественно-политической
деятельности в Кыргызской Республике.  В первую очередь в данной  сфере
необходимо:
     - Обеспечить максимально открытую отчетность (в  том  числе  перед
гражданским  обществом) ЦИК с тем,  чтобы не возникало возможностей для
дискриминации в отношении отдельных партий и кандидатов,  гарантировать
прозрачность  процессов формирования и использования избирательных фон-
дов.
     - Обеспечить  публикацию ежегодной отчетности политических партий,
в том числе составлять и публиковать отчеты об источниках  формирования
и использовании избирательных фондов.

     1.2. Административная коррупция

     Данный вид коррупции есть следствие недостатков в процессах приня-
тия решений и рабочих процедур в органах исполнительной власти и в  ор-
ганах местного самоуправления,  а также низкого морального уровня части
государственных  и  муниципальных  служащих.  Необходимо  ликвидировать
конфликты функций,  когда государственные и муниципальные органы однов-
ременно контролируют,  осуществляют надзор и  оказывают  услуги,  четко
регламентировать процедуры государственного регулирования,  лишить воз-
можности чиновников произвольно принимать решение,  деперсонализировать
взаимодействие  государственных  служащих с гражданами и организациями.
Противодействие административной коррупции в  основном  будет  осущест-
вляться в рамках административной реформы, в частности, путем:
     - упорядочения функций государственных органов,  особенно  регуля-
тивных;
     - реформы системы заработной платы государственных и муниципальных
служащих;
     - совершенствования процедур принятия решений;
     - реформы системы подбора, обучения и расстановки кадров;
     - контроля над конфликтом интересов;
     - совершенствования законотворческой техники;
     - внедрения обязательной антикоррупционной экспертизы  действующих
законов и внесенных законопроектов антикоррупционным органом;
     - сокращения административных барьеров;
     - четкого контроля и прозрачности в земельных вопросах,  при сдел-
ках с недвижимостью, приватизации, аренде государственной и муниципаль-
ной собственности;
     - установления четких и жестких санкций за административные право-
нарушения;
     - оптимизации административно-территориального деления.

     1.3. Коррупция в сфере государственных финансов

     Государственный бюджет является основным "объектом"  коррупционных
правонарушений.  В  данном  разделе сосредоточены все антикоррупционные
меры в области составления госбюджета (внедрение реального программного
бюджетирования),  доходной части бюджета (фискальные органы,  государс-
твенные предприятия,  акционерные общества с государственной долей  ак-
ций),  исполнения бюджета (казначейство, министерства и ведомства, осо-
бенно в части государственных закупок, реализации инвестиционных проек-
тов)  и  контроля  его  исполнения (Счетная палата и внутренний аудит).
Первоочередные превентивные меры включают:
     - Опубликование  отчетов  об  исполнении бюджетов всех уровней,  а
также материалов проверок Счетной палаты.
     - Внедрение мер поощрения для добросовестных налогоплательщиков.
     - Регулярное проведение общественных слушаний бюджетов всех  уров-
ней.

     1.4. Коррупция в судебных, правоохранительных органах и
          вооруженных силах

     Специальные антикоррупционные мероприятия для существенного сокра-
щения коррупции в судебной ветви власти и в среде так называемых "сило-
вых" структур содержат:  в первую очередь, полный пересмотр системы от-
бора кадров,  люстрацию,  пересмотр внутренних процедур, сокращение не-
нужных структур с одновременным  улучшением  материального  обеспечения
оставшихся,  переход на уплату всех административных штрафов через без-
наличный расчет. Критически важны следующие шаги:
     - Введение  приоритетного финансирования судебной системы и право-
охранительных органов.
     - Придание  гласности  военного бюджета и ежегодного отчета об ис-
полнении.

     1.5. Коррупция в социальной сфере

     Поскольку на социальную сферу приходится половина  всех  бюджетных
расходов в Кыргызской Республике,  коррупция в здравоохранении, образо-
вании, социальной защите сопоставима по масштабам с коррупцией в право-
охранительных  органах,  а по социальному урону значительно превосходит
последнюю.  С другой стороны,  нужно учитывать,  что изменения в данной
области  возможны  только  наряду с масштабными финансовыми вливаниями,
поэтому антикоррупционные меры могут дать только отложенный во  времени
эффект.
     Наиболее продуктивным будет точечный подход, основанный на выявле-
нии наиболее социально "вредных" проявлений коррупции в социальной сфе-
ре,  и на первых порах следует сосредоточиться именно на них, например,
на взимании неофициальной платы в системе здравоохранения,  в государс-
твенных образовательных учреждениях, незаконные назначения пенсий и по-
собий. В первую очередь необходимо:
     - Провести анализ рабочих процессов в социальной сфере с целью вы-
явления коррупционных зон.
     - Жестко регламентировать денежные сборы в учреждениях образования
и здравоохранения.

     1.6. Вовлечение общественности в предупреждение коррупции

     Вовлечение общественности  является  обязательным компонентом всех
мероприятий Стратегии.  Стратегия должна включать меры  по  активизации
СМИ,  так как они - "естественные" враги коррупции. Важным инструментом
вовлечения общественности в борьбу с коррупцией является  разработка  и
внедрение  антикоррупционных  учебных курсов для взрослых,  студентов и
школьников.  Основными методами продвижения мер по предупреждению  кор-
рупции будут:  постоянное освещение в СМИ предупредительных мер, прове-
дение общественных кампаний,  Дня борьбы с коррупцией, организация "го-
рячих линий" для сообщений о фактах коррупции.
     Ключевой шаг в этой сфере - введение  в  законодательство  понятия
"публичное лицо",  для того,  чтобы чиновники как публичные лица,  были
ограничены в использовании права на защиту чести и достоинства при  вы-
полнении своих служебных обязанностей.

     2. Общественная поддержка

     Коррупцию во многих случаях можно предотвратить, если граждане бу-
дут более ответственно относиться к реализации своих законных прав. Об-
щественность  будет осведомлена о коррупционном риске и о своих правах.
Цель антикоррупционного просвещения -  формирование  такого  стереотипа
поведения граждан,  когда они предпочтут более длительный,  но законный
путь простому решению проблемы путем  дачи  взятки  официальным  лицам.
Коррупция  должна  быть  признана в обществе как один из видов опасного
антиобщественного поведения.
     Для этого будут осуществляться:
     - регулярное освещение в средствах массовой информации антикорруп-
ционных мероприятий;
     - информирование общественности (потребителей, избирателей, предп-
ринимателей и других заинтересованных лиц) о коррупционных рисках в той
или иной сфере;
     - проведение общественных слушаний, регулярных и обязательных кон-
сультаций с организациями гражданского общества перед принятием  важных
решений, особенно в сфере государственного регулирования и налогов;
     - образование института общественных инспекторов;
     - образование  в каждом государственном органе комиссии по предуп-
реждению коррупции.

     3. Расследование коррупционных преступлений

     Преступления, связанные с коррупцией,  относятся к разряду сложно-
доказуемых.  Поскольку прямые улики совершения действий, классифицирую-
щихся как коррупция, нередко бывает трудно получить, многие страны вве-
ли уголовную ответственность за такие виды деятельности,  как отмывание
доходов и другие правонарушения,  которые часто ассоциируются с корруп-
цией. Например, легализация доходов, полученных преступным путем, расс-
матривается как один из признаков наличия коррупции.
     Качество расследований  коррупционных  преступлений будет повышено
за счет более четкого инструментария в виде усовершенствованного  зако-
нодательства и процедур, соответствующим образом обученного штата и вы-
деления необходимых ресурсов.

     3.1. Политическая коррупция

     - Довести до логического завершения уголовные  дела,  возбужденные
по фактам коррупции в отношении высших должностных лиц,  и обнародовать
результаты расследований.
     - Внести соответствующие изменения в Уголовный кодекс,  предусмот-
рев уголовную ответственность за коррупционные деяния,  включая взяточ-
ничество  иностранных  должностных  лиц и должностных лиц международных
организаций, путем расширения понятия должностного лица либо в качестве
отдельного вида преступной деятельности.

     3.2. Административная коррупция

     - Внести поправки в Уголовный кодекс и Уголовно-процессуальный ко-
декс в отношении определения доходов и средств преступной  деятельности
с тем, чтобы привести положения обоих кодексов в соответствие между со-
бой и с Конвенцией ООН против коррупции.
     - Предусмотреть уголовную ответственность за "сокрытие", "злоупот-
ребление полномочиями", "незаконное обогащение" в соответствии с их оп-
ределениями в Конвенции ООН против коррупции.

     3.3. Сфера государственных финансов

     - Провести  расследование законности и обоснованности размеров та-
рифов на электроэнергию и финансирования электроэнергетической отрасли,
а также провести расследование потерь в электроэнергетической и газовой
системе республики.

     3.4. Расследование в судебных, правоохранительных органах и
          вооруженных силах

     - Обеспечить  предоставление  регулярной  информации Национальному
агентству КР по предупреждению коррупции,  охватывающей все сферы госу-
дарственной службы, органов внутренних дел, прокуратуры и судов.
     - Обеспечить на автодорогах республики поэтапное внедрение автома-
тизированного видеонаблюдения за дорожным движением.
     - Создать единую автоматизированную информационную систему  судеб-
ных  органов  и ввести автоматическое (электронное) распределение дел в
судебных органах.

     3.5. Социальная сфера

     - Распространить действие антикоррупционного  законодательства  на
работников социальной сферы (врачей, учителей).

     4. Международное сотрудничество

     Международные организации  являются  важным  фактором в плане экс-
пертной и донорской поддержки разрабатываемой Стратегии.  Международное
сообщество будет активно привлекаться к организации тренингов,  семина-
ров и круглых столов,  в обеспечении техническими средствами и  методи-
ческими  материалами правоохранительных органов,  государственных и об-
щественных организаций.
     В рамках  сотрудничества с международными организациями Кыргызская
Республика продолжит взаимодействие с соответствующими  структурами  за
рубежом, реализующими антикоррупционные меры, будет внедрять в практику
антикоррупционной борьбы положительный опыт зарубежных стран, постоянно
вести  работу  с антикоррупционными организациями мира.  Для расширения
взаимовыгодного сотрудничества необходимо:
     - Привести законодательство Кыргызской Республики в соответствие с
положениями Конвенции ООН против коррупции.
     - Расширить участие в международных и региональных антикоррупцион-
ных программах, в частности в рамках Стамбульского плана действий Анти-
коррупционной сети для стран с переходной экономикой ОЭСР.
     - Регулярно обмениваться опытом с  зарубежными  антикоррупционными
структурами.

                  VI. Риски при реализации Стратегии

     Настоящая Стратегия  не может быть выполнена полностью при следую-
щих условиях:
     - Отстранение  или  неучастие гражданского общества в реализации и
мониторинге Стратегии.
     - Противодействие НАПК, осуществляющему функции контроля за реали-
зацией Стратегии,  со стороны правоохранительных и иных государственных
органов.
     - Включение в Стратегию слишком амбициозных  мероприятий,  которые
не могут быть выполнены.
     - Преобладание среди мероприятий  законодательных  и  правоохрани-
тельных мер в ущерб превентивным действиям.
     - Создание зон недоступности для действия антикоррупционных мер.
     - Отсутствие механизмов защиты лиц,  обеспечивающих реализацию ан-
тикоррупционных мер.

                      VII. Ресурсное обеспечение

     Реализация Стратегии потребует значительных финансовых ресурсов. В
то же время готовность Правительства выделить средства на антикоррупци-
онные мероприятия в условиях бюджетного дефицита и необходимость финан-
сировать  большое  количество  социальных обязательств перед населением
рассматривается как один из надежных индикаторов  наличия  политической
воли и решимости вести борьбу с коррупцией.
     Существуют еще два аргумента в пользу необходимости адекватного  и
своевременного финансирования Стратегии: во-первых, ущерб от коррупции,
особенно прямые потери бюджета от неполучения доходов,  хищений и раст-
рат,  даже по предварительным оценкам, намного превысят стоимость анти-
коррупционных мероприятий; во-вторых, часть мероприятий может быть осу-
ществлена в рамках действующих международных кредитных и грантовых сог-
лашений, а значит, ресурсы на их осуществление практически уже находят-
ся в распоряжении Правительства.

                       VIII. Мониторинг и оценка

     Для успешной  реализации  Стратегии критически важно разработать и
внедрить систему мониторинга и оценки.  К разработанным в Стратегии ме-
роприятиям уже подобраны индикаторы для отслеживания результатов, кото-
рые станут органической частью Стратегии.  Органом мониторинга является
Национальное агентство КР по предупреждению коррупции.  В свою очередь,
общественность будет вести мониторинг  деятельности  антикоррупционного
органа.  Для соблюдения объективности и беспристрастности к мониторингу
и оценке должны привлекаться неправительственные организации и  незави-
симые институты.

               IX. План действий по реализации Стратегии

     В приложении  представлен  План  действий по реализации Стратегии,
который по структуре соответствует самой Стратегии. В План включены ме-
роприятия,  ожидаемые результаты,  индикаторы, сроки, ответственные ис-
полнители, а также партнеры по реализации мероприятий. После согласова-
ния конкретных мероприятий и оценки их стоимости в таблицу будет допол-
нительно включена колонка "Ресурсы".  План также является постоянно об-
новляемым документом, содержание которого будет изменяться и дополнять-
ся в зависимости от развития ситуации в данной сфере.

                   X. Глоссарий и список сокращений

     Антикоррупционная политика - система разносторонних  и  последова-
тельных мер государства и общества по устранению (минимизации) причин и
условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.
     Антикоррупционный орган - в данном случае означает любые государс-
твенные институты, первоочередной целью которых является предотвращение
коррупции,  а также разработка, координация и контроль исполнения анти-
коррупционных мер,  стратегий и планов действий, расширение и распрост-
ранение знаний по вопросам предупреждения коррупции. В некоторых случа-
ях антикоррупционные органы  наделяются  правоохранительными  функциями
расследования коррупционных правонарушений.
     Бенефициар - лицо, получающее доходы или другие выгоды от деятель-
ности третьих лиц.
     Захват государства - возможность для отдельных лиц или группы  лиц
создания  выгодного  для себя правового поля путем незаконного воздейс-
твия на органы государственной власти (например,  путем подкупа, шанта-
жа, использования конфликта интересов должностных лиц).
     Индексы (в статистике) - относительные величины, количественно ха-
рактеризующие динамику совокупности, состоящей из непосредственно несо-
измеримых единиц,  или части такой совокупности.  Интегральные  индексы
сами строятся на основе других индексов, то есть являются индексами ин-
дексов.  Например,  Индекс Восприятия Коррупции считается исходя из ре-
зультатов нескольких опросов,  которые сами по себе уже являются индек-
сами.
     Индекс восприятия коррупции - показатель, используемый международ-
ной НПО "Трансперенси Интернэшнл" для измерения  уровня  коррупции  для
отдельной  страны.  Индекс Восприятия Коррупции является "опросом опро-
сов",  отражающим восприятие положения дел  с  коррупцией  в  отдельных
странах бизнесменами и аналитиками как зарубежными,  так и представляю-
щими сами страны.  В 2004 году Индекс Восприятия Коррупции рассчитан на
основании результатов 18 исследований, предоставленных Трансперенси Ин-
тернэшнл в период с 2002 по 2004 годы 12-ю независимыми  исследователь-
скими институтами.  Индекс рассчитывается только для тех стран, в кото-
рых было проведено не менее трех исследований.  Соответственно,  многие
страны,  включая те,  которые могли бы входить в число стран с наиболее
высоким уровнем коррупции,  не попали в Индекс,  поскольку  данных  для
расчета Индекса для них оказалось недостаточно.
     Коррупция [от лат. corruptio - подкуп] - преступная деятельность в
сфере общественных отношений, заключающаяся в использовании должностны-
ми лицами доверенных им прав и властных возможностей в личных целях.
     Конвенция ООН  против  коррупции  - принята Генеральной Ассамблеей
ООН 31 октября 2003 года и является универсальным международно-правовым
актом, содержащим всеобъемлющий пакет мероприятий и правил, которые все
страны могут применять для укрепления своих правовых норм и системы го-
сударственного регулирования в области борьбы с коррупцией.  Кыргызская
Республика,  одной из первых среди стран СНГ, 10 декабря 2003 года под-
писала Конвенцию ООН против коррупции.
     Конфликт интересов - конфликт интересов возникает в ситуации, ког-
да  решения должностных лиц могут быть подвержены влиянию их личной за-
интересованности путем использования преимуществ своих должностных пол-
номочий  в продвижении личных интересов.  Конфликт интересов приводит к
тому,  что должностные лица принимают решения,  которые не  обязательно
совпадают с более широкими интересами государства.
     Латентный [латин. latens - скрывающийся] - не проявляющийся вовне,
недоступный внешнему наблюдению.
     Люстрация [от латинского lustratio - очищение посредством жертвоп-
риношения] - очищение;  принесение очистительной жертвы; моральное, ду-
ховное очищение.  В контексте антикоррупционной  Стратегии  "люстрация"
это  комплекс  законодательных мер и практика недопущения в аппарат уп-
равления государственных органов и учреждений, правоохранительные орга-
ны,  на иные важные государственные посты лиц, осужденных ранее за кор-
рупцию или должностные преступления.
     Нигилизм - [от лат. nihil - ничто], отрицание общепринятых ценнос-
тей:  идеалов,  правовых и моральных норм,  культуры, форм общественной
жизни.
     Превентивные меры [от латин.  praeventus -  более  ранний  приход,
предшествование, предупреждение] - предупреждающий, предохранительный.
     Публичное должностное лицо - любое назначаемое или избираемое  ли-
цо,  занимающее  какую-либо должность в органах государственной власти,
судебных органах и органах  местного  самоуправления,  в  организациях,
предприятиях,  учреждениях,  объединениях любой формы собственности,  и
уполномоченное в силу занимаемой должности осуществлять права и обязан-
ности,  направленные на обеспечение (соблюдение) законных государствен-
ных и/или общественных интересов.
     Репрессия [латин. repressio - обуздание] - карательная мера, нака-
зание.
     Стамбульский план действий - в ходе 5-й ежегодной Сети по борьбе с
коррупцией для стран с переходной экономикой,  в сентябре 2003  года  в
г.Стамбуле (Турция),  Армения,  Азербайджан, Грузия, Российская Федера-
ция, Таджикистан и Украина на политическом уровне одобрили региональный
план  действий по борьбе с коррупцией;  Кыргызстан присоединился к этой
инициативе в ноябре 2003 года.
     Стратегия борьбы с коррупцией - наиболее общий план действий,  оп-
ределяющий приоритеты, последовательность и пути достижения комплексной
цели - снижения уровня коррупции в обществе.
     ВВП - валовой внутренний продукт.
     СМИ - средства массовой информации.
     СНГ - Содружество Независимых Государств.
     ОВСЕ - Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе.
     ОЭСР - Организация экономического сотрудничества и развития.
     ПРООН - Программа развития ООН.
     ЮСАИД - Агентство международного развития Соединенных Штатов  Аме-
рики.
     ЦИК - Центральная комиссия по выборам  и  проведению  референдумов
Кыргызской Республики.