Система Orphus
RTF Print OpenData
Документ Реквизиты Ссылающиеся документы
Редакция:      кыргызча  |  на русском

Приложение 1

 

 

 

Утверждена
постановлением Правительства Кыргызской Республики
от 4 сентября 2015 года № 618

ПРОГРАММА
продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на 2015-2017 годы

1. Общее видение обеспечения продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике

Продовольственная безопасность Кыргызской Республики является неотъемлемым компонентом национальной и экономической безопасности страны в целом, поскольку вопросы продовольственной безопасности тесно связаны с общим процессом социального и экономического развития страны.

В настоящее время Кыргызская Республика не имеет достаточного уровня самообеспеченности основными видами продовольствия, что приводит к высокому уровню импортозависимости. В 2014 году из 9 наименований продуктов продовольственной безопасности полная самообеспеченность за счет внутреннего производства достигнута только по трем традиционным видам продовольствия: картофель - на 149,0%; овощи и фрукты - на 140,6% и молоко и молочные продукты - на 110,6%.

Настоящая Программа продовольственной безопасности и питания на 2015-2017 годы (далее - Программа) является одной из первых секторальных программных документов, разработанных в рамках реализации Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 годы, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 21 января 2013 года № 11, и Программы и Плана Правительства Кыргызской Республики по переходу к устойчивому развитию до 2017 года.

Вопросы продовольственной безопасности и питания неразрывно связаны с политическим курсом страны на устойчивое развитие. Переход к устойчивому развитию в целом предлагает рассматривать экономический рост через призму человеческих ценностей и рационального использования природных ресурсов.

Целью разработки Программы являются: отход от традиционных инструментов управления вопросами обеспечения продовольственной безопасности и питания в стране; расширение целевых ориентиров обеспечения продовольственной безопасности, направленных на повышение качества питания и улучшение здоровья населения страны; стремление к гармонизации вопросов обеспечения продовольственной безопасности и питания с широко используемой в мировой практике концепцией продовольственной безопасности, в основе которой заложены четыре компонента: наличие продовольствия; доступность; использование и стабильность.

Исходя из интересов страны, специфики развития аграрного сектора, высокой степени зависимости состояния продовольственной безопасности в стране от внешних рынков, а также учитывая концептуальные подходы, используемые в мировой практике, Программа основывается на четырех целевых ориентирах:

1. Обеспечение наличия продовольствия в стране.

2. Обеспечение физической и экономической доступности продовольствия.

3. Обеспечение качества, разнообразия и калорийности питания.

4. Обеспечение контроля и надзора за безопасностью питания.

1. Наличие продовольствия означает физическое присутствие безопасного и достаточного в количественном и качественном отношении продовольствия на любой момент времени.

Исходя из этого определения, в данном разделе анализ и вопросы обеспечения наличия продовольствия в стране отражены через сочетание компонентов: собственного производства; запасов продовольствия; экспорта и импорта; продовольственной помощи.

При этом вопросы внутреннего производства отражены во взаимосвязи с оценкой состояния природных ресурсов (земля, пастбища, доступность к поливной воде). Решение задачи пополнения запасов увязано с управлением государственными финансами на эти цели.

Внешнеторговая политика в части продовольствия ориентирована на диверсификацию экспорта и устойчивость поставок муки и зерна.

2. Под доступностью подразумевается, что все домохозяйства имеют достаточно средств для получения надлежащего продовольствия и обеспечения полноценного питания. Доступность зависит от уровня ресурсов на уровне домохозяйства (наличие финансов, работы и знаний), а также от цен на продовольствие.

В данном разделе аналитический обзор, проблематика и вопросы по улучшению доступа к продовольствию сфокусированы на таких направлениях государственного регулирования, как макроэкономическая политика, антимонопольное регулирование, политика социальной защиты населения.

Учитывая, что доступ к продовольствию непосредственно связан с уровнем доходов домохозяйств, с этой точки зрения проанализирован рынок труда страны. Кроме того, были учтены такие факторы, как доступ к продовольствию, изменение климата и истощение природных ресурсов.

3. В данной Программе отражены вопросы разнообразия, здорового рациона питания и калорийности, поскольку их актуальность все более возрастает. Аналитический обзор и приоритеты в этом направлении ориентированы на сбалансированность рациона питания и его разнообразия.

4. Программа охватывает вопросы обеспечения безопасности продуктов питания, от их производства до непосредственного потребления. Отдельно дан анализ состояния государственного надзора за обеспечением безопасности импортных поставок продовольствия. При этом особая роль отведена анализу обеспечения доступности к информации. Проанализированы состояние инфраструктуры лабораторий, система сертификации и подготовка технических регламентов на продукты питания.

2. Политика обеспечения продовольственной безопасности и питания: цели, приоритеты и задачи

2.1. Обеспечение наличия продовольствия

Анализ и оценка текущей ситуации

В соответствии с Законом Кыргызской Республики "О продовольственной безопасности Кыргызской Республики" достижение продовольственной безопасности обеспечивается развитием агропромышленного комплекса Кыргызской Республики.

Отечественное производство продуктов питания зависит от состояния ключевых природных ресурсов, уровня и организации производственного процесса.

В целом природно-климатические условия Кыргызской Республики практически во всех регионах позволяют отнести сельскохозяйственное производство к рискованному виду деятельности, с периодически засушливыми годами или ранними заморозками. Применение эффективных методов защиты грунта, создание крупных тепличных хозяйств сдерживается высокой стоимостью современного оборудования, а также ростом налоговой нагрузки при росте производства.

В соответствии с прогнозами изменения климата в Кыргызской Республике предполагается, что вследствие повышения температуры вначале (до 2050 г.) произойдет увеличение водности рек или начнется обратный процесс - снижение водности.

Кыргызская Республика располагает значительными запасами водных ресурсов. Естественный суммарный среднемноголетний годовой сток рек составляет 47,2 км3, в том числе в вегетационный период - 35 км3 (74%). Неравномерное распределение водных ресурсов по сезонам года и по территории, изменчивые гидрографические характеристики рек создают природные препятствия для эффективного использования гидроресурсов.

При этом необходимость развития и поддержания функционирования ирригационной системы сталкивается с недостаточностью финансирования. В результате в настоящее время ирригационные системы не могут в необходимом объеме обеспечивать поливной водой орошаемые земли, прежде всего в вегетационный период. Это создает значительные риски для производства, особенно в периодически повторяющиеся засушливые годы.

Общий размер пахотных земель составляет 1201,0 тыс. га, из них 798,9 тыс. га - орошаемые. Несмотря на то, что государство ежегодно выделяет средства на проведение реабилитационных работ, меры по сохранению и восстановлению плодородия земель, по предотвращению деградации почв не позволяют улучшить ситуацию. Ежегодно по разным причинам для сельскохозяйственного производства не используется в пределах 100-110 тыс. гектаров пашни. Площадь земель, подверженных водной и ветровой эрозии, составляет около 5 млн. га, или 45,7% от общей площади сельскохозяйственных угодий. Общая площадь естественных пастбищ Кыргызской Республики составляет 9,1 млн. га. При этом в различной степени деградировано в целом 49% пастбищ.

Несмотря на принимаемые меры запретительного характера, продолжающаяся трансформация пахотных земель сокращает общую площадь пашни, являющейся главным ресурсом для земледелия. За период 2005-2012 годов площадь пашни сократилась на 37,9 тыс. га, в том числе орошаемой пашни - на 16,5 тыс. га. Обеспеченность пашней на одного человека (постоянное население) дошла с 0,25 га (2003 г.) до 0,22 га (2012 г.), орошаемой - с 0,16 га до 0,14 га. Кыргызская Республика относится к числу стран с низкими показателями обеспеченности пашни на одного человека.

Факторами обеспечения продовольственной безопасности являются объемы и устойчивость развития отечественного производства продуктов питания. Существенное влияние на объемы и устойчивость производства оказывают эффективность сельского хозяйства, ожидаемый спрос на продукцию и уровень поддержки государством сельскохозяйственного производства.

В соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении Положения о мониторинге и индикаторах продовольственной безопасности Кыргызской Республики" от 9 марта 2009 года № 138 к числу базовых продуктов растениеводства для оценки уровня продовольственной безопасности отнесены 6 видов продуктов: хлеб и хлебопродукты; картофель; фрукты и ягоды; овощи и бахчевые; сахар; масло растительное.

Валовой выпуск растениеводства в 2014 году составил 98354,4 млн. сомов, или 50,6% всего сельскохозяйственного производства. В Кыргызской Республике в период 2003-2012 годов в среднем за год производилось: пшеницы (в весе после доработки) - 846,8 тыс. тонн, сахарной свеклы - 286,5 тыс. тонн, масличных культур - 72,9 тыс. тонн, картофеля - 1320,0 тыс. тонн, овощей - 786,2 тыс. тонн, бахчевых культур - 124,0 тыс. тонн, плодов и ягод - 184,8 тыс. тонн.

Относительно стабильно из года в год по объему производятся картофель и овощи (годовые отклонения от среднегодового объема производства составляют до 15%). Объемы производства пшеницы, плодов и ягод, масличных культур, бахчевых культур являются менее стабильным (годовые отклонения от среднегодового объема производства составляют до 50%). Наиболее неустойчивы объемы производства сахарной свеклы (годовые отклонения от среднегодового объема производства составляли более 100%).

Показатели урожайности в Кыргызской Республике базовых продуктов растениеводства в период 2003-2012 годов в среднем за год были следующими: пшеницы (в весе после доработки) - 21,7 ц/га, сахарной свеклы - 190,8 ц/га, масличных культур - 10,5 ц/га, картофеля - 156,4 ц/га, овощей - 178,6 ц/га, бахчевых культур - 201,2 ц/га, плодов и ягод - 42,8 ц/га. Показатели урожайности являются низкими, особенно по таким важным продуктам, как пшеница и сахарная свекла. Максимальная урожайность пшеницы в мире составляет до 98 ц/га, в Кыргызской Республике - 26,3 ц/га, сахарной свеклы: максимальная урожайность в мире - до 927,5 ц/га, в Кыргызской Республике - 190,8 ц/га.

Наиболее стабильная урожайность достигнута в производстве масличных культур, картофеля, овощей, бахчевых культур и плодов и ягод (годовые отклонения от среднегодовой урожайности составляют менее 10%). Урожайность пшеницы и сахарной свеклы имеет значительные колебания - годовые отклонения от среднегодовой урожайности составляют соответственно до 25% и до 40%. При этом в 2003-2012 годы урожайность пшеницы и сахарной свеклы в динамике падала, по остальным культура незначительно выросла.

К числу базовых продуктов животноводства для оценки уровня продовольственной безопасности отнесены 3 вида продуктов: молоко и молочные продукты; мясо и мясопродукты; яйца. Валовой выпуск продукции животноводства в 2014 году составил 47,5% всего сельскохозяйственного производства. В Кыргызской Республике в период 2003-2012 годов в среднем за год производилось: мясо (в убойном весе) - 187,0 тыс. тонн, молоко сырое - 1271,5 тыс. тонн, яйца - 352,2 млн. шт.

Объемы производства мяса (в убойном весе), молока сырого является устойчивыми - годовые отклонения от среднегодового объема производства составляют менее 10%. Менее устойчиво производство яиц - годовые отклонения от среднегодового объема производства составляют до 25%.

Показатели средней продуктивности в 2003-2012 годы являются устойчивыми по удойности коров (отклонения от среднего за период показателя составляют менее 4%) и менее устойчивыми - по яйценоскости кур-несушек (отклонение от средней продуктивности до 18%). Динамика показателей в 2003-2012 годы негативная.

Показатели объемов производства, урожайности в растениеводстве и продуктивности в животноводстве свидетельствует о невысокой устойчивости сельскохозяйственного производства и слабом развитии. Такой путь развития в отдельные годы при возникновении неблагоприятных климатических условий, негативного внешнего воздействия, сокращении вовлекаемых в производство ресурсов может привести к резкому падению производства и, соответственно, к снижению уровня продовольственной безопасности.

Перерабатывающая промышленность включает предприятия по переработке молока и молочной продукции, мяса, овощей, фруктов, ягод, мукомольную отрасль, которая ориентирована на отечественное и импортируемое сырье. В настоящее время перерабатывается менее трети произведенного в стране молока, до 15% от общего объема производства овощей, фруктов, ягод, менее 5% от общего объема производства мяса. Низкие объемы переработки продукции растениеводства являются одной из причин высоких потерь полученного урожая, часть которого нередко остается на полях или портится в неприспособленных для хранения урожая помещениях из-за невозможности реализовать на рынке. В целом низкие объемы переработки снижают экономические стимулы для роста сельскохозяйственного производства.

Импорт продовольствия является важным компонентом обеспечения продовольственной безопасности в Кыргызской Республике. В страну в 2003-2012 годы в среднем в год импортировалось: мясо и мясные субпродукты - 45 тыс. тонн, молоко и молокопродукты - 6,5 тыс. тонн, пшеница - 264, 2 тыс. тонн, рис - 25,5 тыс. тонн, мука пшеничная - 64,8 тыс. тонн, масло растительное - 25,2 тыс. тонн, сахар - 64,0 тыс. тонн. Кыргызстан имеет устойчивый структурный дефицит продовольственной пшеницы. Ее импорт в ближайший время неизбежен.

В течение этого периода экспортировалось в среднем в год: крупный рогатый скот - 5,0 тыс. голов, мясо и субпродукты - 336,7 тонны, молоко и молокопродукты - 28,9 тыс. тонн, овощи - 151,5 тыс. тонн, фрукты - 60,6 тыс. тонн, сахар - 13,0 тыс. тонн.

Динамика импорта и экспорта продовольственных товаров крайне нестабильная и зависит прежде всего от спроса на эти товары на внутреннем и внешнем рынках. В целом имеет место рост импорта почти по всем продуктам, за исключением риса. Растет импорт животных и мяса, а также овощей.

Экспорт молочных продуктов и фруктов уменьшается. В целом такая динамика свидетельствует о росте зависимости Кыргызстана от импорта продовольствия.

Кыргызская Республика с 20 декабря 1998 года является членом Всемирной торговой организации, а также участником Соглашения о свободной торговле стран - участниц СНГ.

Однако наряду с преимуществами возникли проблемы агрессивного экспорта продуктов питания в Кыргызстан в ущерб отечественным производителям.

С учетом существующего объема и структуры собственного производства, сложившегося импорта и экспорта продовольствия (Оценка по средним показателям производства и импорта базовых продуктов за период 2007-2012 годов) уровень продовольственной безопасности за период 2007-2012 годов согласно установленным критериям был следующим: оптимальному (достаточному) уровню соответствовали: картофель свежий; овощи и бахчевые свежие; молоко и молочные продукты в пересчете на молоко; яйца. По фруктам и ягодам данному уровню не соответствует показатель импорта - более 20%, но доля собственного производства на внутреннем рынке продукта высокая.

Недостаточный уровень - хлебопродукты в пересчете на зерно; пшеница и продукты ее переработки в пересчете на зерно. Критический уровень - жиры растительные; сахар и кондитерские изделия в пересчете на сахар.

Проблемы

Для сельскохозяйственного производства Кыргызская Республика имеет достаточно благоприятные возможности, связанные с наличием ключевых природных факторов, опыта и навыков земледелия и животноводства, растущего спроса на продовольствие, устойчивой и возрастающей поддержкой государства и донорских организаций. Вместе с тем, анализ текущей ситуации позволил выявить следующие проблемы, создающие риски для продовольственной безопасности.

1. Адаптация и эффективное использование природных ресурсов, создающие предпосылки для неустойчивости производства продуктов питания: сельскохозяйственное производство недостаточно приспособлено к колебаниям и долгосрочному изменению климатических условий производства; использованию богатых водных ресурсов препятствует недостаточное финансирование развития и поддержания достаточного уровня функциональных возможностей ирригационных систем; непрекращающаяся трансформация пахотных земель, неэффективность их использования, недостаточное финансирование мер по реабилитации земель сельскохозяйственного назначения создают растущую угрозу сокращения земель как ключевого природного ресурса для сельскохозяйственного производства.

2. Организация и осуществление сельскохозяйственного производства и переработки, создающие предпосылки для неустойчивости производства продуктов питания: низкий производственный потенциал крестьянских (фермерских) хозяйств, связанный с небольшими масштабами производства, неустойчивость их доходов; ограниченный доступ сельхозпроизводителей к товарам и услугам, определяющим уровень производства - кредитные ресурсы, сельскохозяйственная техника, услуги по защите растений и животных, высокосортный посевной материал и высокопродуктивные племенные животные и качественная племенная продукция, нехватка полноценных и питательных кормов и др.; проблемы при реализации продукции, связанные с неэффективной системой сертификации продукции, недостаточной маркетинговой поддержкой и др.; отсутствие между значительной частью производителей сельхозпродукции и перерабатывающими предприятиями устойчивых хозяйственных связей, предполагающих взаимовыгодное и долгосрочное сотрудничество, отсутствие необходимых стимулов для производства обогащенных продуктов питания (обогащенной муки и продуктов из нее, йодированной соли, пищевых добавок); в управлении сельскохозяйственным производством имеются значительные проблемы, связанные с неэффективностью выполнения регулирующих и распределительных функций, с формированием достаточных стимулов для роста эффективности производства.

3. Управление импортом и экспортом продуктов питания и наличие продуктов питания в стране: практика введения против отечественных импортеров продовольствия запретов на вывоз продукции в период обострения продуктовых проблем в странах-экспортерах; возникновение тенденции экспорта из Кыргызской Республики наиболее ценных продуктов питания в ущерб внутреннему рынку - мяса и мясопродуктов, рыба; отсутствие должного контроля за ввозом импортных продуктов питания по низким ценам в ущерб собственному производству.

Решение данных проблем относится как к политике обеспечения продовольственной безопасности, так и к политике развития сельского хозяйства, которые являются взаимосвязанными. При этом политика и меры по продовольственной безопасности в части обеспечения наличия продуктов питания будут формироваться на вопросах структуры и объемов производства конкретных продуктов, определяющих уровень продовольственной безопасности.

Вместе с тем, вопросы развития и роста сельскохозяйственного производства в целом, а также превращения его в высокодоходный вид деятельности являются преимуществом политики развития сельского хозяйства.

Приоритеты, задачи и меры политики обеспечения продовольственной безопасности определены исходя из указанного критерия.

Цель. Обеспечение наличия в Кыргызской Республике основных видов продовольствия в соответствии с установленными нормативами и повышение устойчивости снабжения населения страны продуктами питания.

Для решения обозначенных проблем и достижения поставленной цели приоритетными направлениями являются:

- поддержка секторов агропромышленного комплекса в производстве важных для продовольственной безопасности обогащенных продуктов питания;

- регулирование импорта и экспорта продовольствия для обеспечения продовольствием страны и защиты внутреннего рынка продовольственных товаров Кыргызской Республики;

- создание достаточного уровня запасов продуктов питания, модернизация/создание мощностей для хранения резервов продовольствия.

В рамках первого приоритетного направления необходимы следующие механизмы.

Все сельхозпроизводители будут разделены на две группы. Первая группа - производящие основные продовольственные продукты.

Вторая группа - все сельскохозяйственные производители, не включенные в первую группу.

Общая сумма государственной поддержки сельского хозяйства по проектам "Финансирование сельского хозяйства" будет распределена на две части, соответственно, для финансирования сельхозпроизводителей из первой и второй групп.

Кроме сельских товаропроизводителей, будут финансироваться предприятия перерабатывающей промышленности.

Одновременно будет применен механизм интенсификации сельскохозяйственного производства ключевых для продовольственной безопасности продуктов. Это позволит увеличить объем и качество товаров и услуг для сельскохозяйственного производства, шире внедрять достижения научно-технического прогресса, содействовать совершенствованию организации самого производства.

В рамках государственной поддержки сельскохозяйственного производства основное воздействие будет направлено на ключевые факторы производства: ирригационная система, включая внутрихозяйственную оросительную сеть; защита растений и животных; семеноводство и племенное животноводство; рост объема производства продукции переработки; финансовая устойчивость производственного процесса.

По данному приоритетному направлению поставлены следующие задачи:

- поддержка сельских товаропроизводителей в контексте обеспечения продовольственной безопасности, развитие их институционального потенциала. Решение данной задачи включает меры по формированию соответствующей правовой базы, создание методики разделения общей суммы государственной поддержки на две части, жесткое регламентирование процесса разделения их на группы и создание соответствующего механизма для снижения коррупционных рисков; адресная поддержка сельских товаропроизводителей, включенных в перечень приоритетных вопросов в обеспечении продовольственной безопасности, поддержка государственных и частных организаций, которые оказывают услуги. Это предполагает реализацию мер по поддержке сельскохозяйственного производства по направлениям, которые формируют ключевые факторы производства, а также обучение сельхозпроизводителей; улучшение информационного обеспечения и доступа к информации. Решение задачи включает меры по расширению доступа сельхозпроизводителей из первой группы к информации, к консультациям, что позволит повысить устойчивость производства, снизить производственные риски и потери. Эти меры включают поддержку при создании цепочек добавленной стоимости; поддержку производства обогащенных продуктов питания.

В рамках второго приоритетного направления по совершенствованию регулирования импорта и экспорта продовольствия необходимо использовать механизм двусторонних межгосударственных отношений и механизм взаимодействия в рамках экономической интеграции с ключевыми стратегическими партнерами. Это потребует совместных действий Министерства сельского хозяйства и мелиорации Кыргызской Республики и Министерства иностранных дел Кыргызской Республики с соответствующими государственными органами стран-партнеров, а также активного продвижения экономических интересов Кыргызской Республики на международной арене.

По данному приоритетному направлению поставлены следующие задачи:

- обеспечение наличия пшеницы. Будут реализованы меры по разработке механизма управления экспортом и импортом основных продуктов через оценку рисков, использование инструментов интервенции на рынках пшеницы, применение мер нетарифного регулирования для защиты внутреннего рынка.

В рамках третьего приоритетного направления решении задач будет сфокусировано на создании достаточного уровня запасов продуктов питания, модернизации и создании мощностей для хранения резервов продовольствия. Механизмом станут экономическое мотивирование создания потенциала хранения продовольствия и финансирование наращивания потенциала фонда государственного материального резерва. Данное приоритетное направление включает следующие задачи: поддержка создания условий хранения продовольствия в фермерских хозяйствах, перерабатывающих предприятиях и торгово-логистических комплексах. Решение этой задачи включает меры по формированию портфеля инвестиционных проектов, связанных со строительством и модернизацией хранилищ. Механизм поддержки предполагает субсидирование процентных расходов; укрепление потенциала государственного материального резерва по хранению и мониторингу стратегических резервов продовольствия. Это предполагает модернизацию производственно-технического потенциала учреждений и организаций государственных материальных резервов, совершенствование методики управления резервами питания и системы мониторинга, обучение специалистов системы государственных материальных резервов.

2.2. Доступность продовольствия

Анализ и оценка текущей ситуации. На уровень доступа населения к продовольствию влияет множество факторов, включая различные экономические, природные и социальные шоки, такие, как повышение цен на продовольствие, изменение климата, стихийные бедствия и социальные волнения.

Современный этап формирования глобальных продовольственных ресурсов характеризуется системным кризисом мирового рынка, представляющим угрозу для стабильного доступа к продовольствию. Мировой рынок продовольствия в последние годы характеризуется крайней неустойчивостью. По данным Всемирной продовольственной и сельскохозяйственной организации (ФАО), только в 2005-2010 годах цены на продовольствие выросли в 2 раза, а на отдельные виды продукции (рис, сахар, цельное сухое молоко, масличные культуры, растительное масло) - в 2,5-3 раза.

Последние прогнозы соответствующих международных организаций показывают, что до 2020 года цены на продовольствие будут неуклонно расти на 3-4% в среднем за год. Предполагается, что эта тенденция будет усиливаться на фоне подорожания энергоносителей и стремительного подъема экономики. По экспертным оценкам вышеуказанных международных организаций, цены на злаки в реальном выражении вырастут на 15-40% по сравнению со средним уровнем 1997-2006 годов. Растительное масло, мясо и молочные продукты подорожают более чем на 40%.

При благоприятных условиях прогноза мировой экономики рост цен на пшеницу также составит 4% в среднем за год, достигнув к 2030 году 500 долларов США за тонну. В отдельные годы трендовая динамика цен на зерновые может существенно варьировать в зависимости от погодного фактора и конъюнктуры финансовых рынков (прогноз Министерства экономики Российской Федерации до 2030 года).

Рынок зерна, муки и хлебопродуктов в Кыргызстане является самым чувствительным колебаниям мировых цен, исходя из высокой зависимости этой группы продуктов от импорта.

Рост цен на базовые продукты питания, особенно на зерно и муку, имеет мультипликативный эффект, поскольку, помимо прямого воздействия на ухудшение доступности к этим продуктам питания, возрастают цены на все товары и услуги потребительской корзины. В таких случаях, как это было в Кыргызской Республике в 2008 и 2010 годах, происходит неуправляемый рост инфляции, который, в зависимости от эффективности инструментов государственного регулирования, может быть краткосрочным или затяжным во времени. В частности, наиболее значительное повышение цен на муку и зерно наблюдалось в 2008 году, отражая последствия мирового финансового кризиса, в 2010 и 2012 годах, отражая рост экспортных цен на пшеницу в Казахстане и в России из-за засухи.

Сегодня в Кыргызской Республике индекс потребительских цен в целом формируется под влиянием, преимущественно, немонетарных факторов, вклад которых оценивается свыше 70%, включая: волатильность мировых цен на продовольствие, в том числе на зерно и муку; их влияние на внутренние потребительские цены; зависимость внутреннего рынка на 60% от импорта зерна и муки; неустойчивость сельскохозяйственного производства и низкий уровень самообеспеченности продовольствием; возникающие препятствия для импорта зерновых из Казахстана.

Основные торговые партнеры (Россия, Казахстан) в период роста цен на продовольствие для насыщения собственного рынка иногда используют мораторий на экспорт продовольственных товаров. В частности, когда Россия и Казахстан ввели такие ограничения для Кыргызстана летом в 2010 году из-за засухи, то рынок хлебопродуктов мгновенно отреагировал ростом цен.

Анализ факторов, влияющих на доступ населения к продовольствию, показал, что наиболее значимыми из них являются: уровень инфляции и стоимость самого продовольствия; система государственных гарантий для социальных групп риска; уровень совокупных доходов домохозяйств.

Удельный вес расходов на питание относительно размера прожиточного минимума в разрезе территорий страны колеблется от 63% до 71%. Такой объем расходов (2937,6 сома) на питание не могут позволить себе категории уязвимых домохозяйств (1-3 квинтильные группы), у которых размер среднедушевых доходов гораздо ниже прожиточного минимума, включая многодетные семьи, лиц с ограниченными возможностями здоровья (далее - ЛОВЗ), одиноких пожилых людей, пенсионеров с минимальным размером пенсий (1678 сомов за 2013 год).

Анализ данных за 2011-2012 годы в разрезе пяти квинтильных групп населения показал самый высокий уровень расходов на питание первой квинтильной группы, которую представляет 20% населения с наименьшими доходами (1174 сома/мес. в 2012 году).

Уровень расходов на питание на душу этой группы населения наибольший и составляет 63% от среднедушевых доходов, тогда как в среднем по стране этот показатель составляет 38%, а для пятой квинтильной группы - это 20% населения с наибольшими доходами - данный показатель является самым низким и составляет 28%.

Из 9 базовых продуктов продовольственной безопасности значительное превышение фактического потребления (16,1 кг в месяц на душу населения) от среднефизиологических норм (9,6 кг) имеет место только по хлебу (на 67,5%). По картофелю этот показатель составляет 2,3%. По другим 7 продуктам продовольственной безопасности уровень фактического потребления значительно ниже среднефизиологических норм. Дефицит фактического потребления колеблется от 22% до 90%, в том числе по мясу - составляет 35,4%, молоку и молочной продукции - 25,3%.

Уязвимые группы населения, которые не могут самостоятельно получать доходы для доступа к достаточному количеству продовольствия, в большей степени зависят от социальных пособий и пенсий и в меньшей степени - от доходов, получаемых от работы по найму. Этот фактор усиливает значимость системы социальных дотаций государства на эти цели.

Всего число получателей государственных социальных пособий ЕПМС (Ежемесячное пособие малообеспеченным семьям) и ЕСП (Ежемесячное социальное пособие) составляет 429,3 тыс. человек, или 7,5% от постоянного населения страны. Получатели ЕПМС и ЕСП - это та часть населения, которая нуждается в поддержке со стороны государства в обеспечении доступа к продовольствию на уровне законодательно закрепленных норм.

Поэтому формирование у малоимущих семей мотивации к самостоятельному поиску путей наращивания среднедушевых доходов должно стать одним из приоритетных направлений политики по улучшению доступа к продовольствию уязвимых групп населения.

Одним из барьеров для увеличения совокупных доходов и улучшения доступа к продовольствию уязвимых домохозяйств являются ограниченные возможности трудоустройства, которые могут обеспечить устойчивую ситуацию с доступностью продовольствия, особенно в сельской местности.

Возможности трудоустройства для безработных ограничены, а система профессионального технического образования пока не готова к широким образовательным инициативам для наращивания доходов уязвимых групп населения.

Несмотря на наиболее высокие показатели занятости в сельской местности, жителям сел не удается получать доход, сопоставимый с доходом жителей городов. Категория мелких фермерских хозяйств также является одной из групп риска по стабильному доступу их семей к продовольствию, особенно в периоды инфляционных шоков.

Проблемы

Ключевыми проблемами в обеспечении доступности к продовольствию для малообеспеченных групп населения являются: высокий уровень расходов (63% от среднедушевых доходов) на питание населения с наименьшими доходами (первая квинтильная группа).

Выявленные проблемы социальной защиты населения и повышения доходов для улучшения доступа к продовольствию сводятся к следующему: улучшение доступа к продовольствию уязвимых домохозяйств с ограниченными доходами; доступ к государственной системе социальных дотаций.

Существенным недостатком действующего механизма распределения государственной продовольственной помощи является то, что продовольственная помощь оказывается только получателям ЕПМС, но на учете в системе Министерства социального развития Кыргызской Республики состоят дети, потерявшие кормильца, ЛОВЗ и одинокие пожилые граждане, являющиеся получателями ежемесячного социального пособия или состоящие на учете в качестве получателей социального обслуживания на дому, отдельные категории граждан, являющиеся получателями денежных компенсаций взамен льгот, которые, возможно, также нуждаются в продовольственной помощи. Кроме того, в категорию получателей продовольственной помощи не вошли пенсионеры с минимальным размером пенсий (по данным Социального фонда Кыргызской Республики за 2013 год - 1678 сомов).

Цель. Обеспечить стабильный доступ к продовольствию для уязвимых групп населения и защитить их от воздействия высоких цен на продовольствие.

Приоритетные направления. Исходя из поставленной цели и выявленных проблем, приоритетными направлениями для достижения поставленной цели будут:

- обеспечение стабильности внутреннего потребительного рынка;

- государственная поддержка роста доходов уязвимых слоев населения.

В рамках первого приоритетного направления, ориентированного на улучшение эффективности системы государственного управления, необходимо решение следующих задач:

- обеспечить стабильную работу Фонда государственных материальных резервов при Правительстве Кыргызской Республики;

- сформировать доказательную базу влияния климатических изменений на доступность продовольствия;

- создать механизмы по смягчению воздействия климатических рисков на доступность продовольствия;

- создать гибкую систему обучения и повышения квалификации кадров по управлению вопросами продовольственной безопасности и питания;

- улучшить доступ к информации по продовольственной безопасности и питанию.

Второй приоритет, ориентированный на стабилизацию внутренних потребительских цен, предполагает решение следующих задач:

- повысить эффективность государственного регулирования колебания цен на продовольствие на внутреннем рынке;

- создать государственную систему раннего предупреждения роста цен на продовольствие.

Третий приоритет, направленный на повышение эффективности государственной продовольственной помощи уязвимым категориям населения, включает решение таких задач, как:

- оценка состояния продовольственной безопасности для выявления нужд для продовольственной помощи;

- механизм предоставления государственной поддержки в период повышения цен на продовольствие;

- обеспечение прозрачности механизма предоставления продовольственной помощи.

Четвертый приоритет включает решение следующих задач:

- стимулировать рост доходов уязвимых групп населения для улучшения доступности продовольствия;

- улучшить навыки получения дополнительных доходов, включая сельское население;

- вовлечь Агентство по профессионально-техническому образованию при Министерстве труда, миграции и молодежи Кыргызской Республики в процесс обучения уязвимых групп населения навыкам получения дополнительных доходов.

2.3. Использование продовольствия и сбалансированное питание

Анализ и оценка текущей ситуации. Сокращение объемов производства и снижение доходов населения отрицательно сказались на разнообразии потребления продуктов питания в расчете на одного человека. По сравнению с 1990 годом в 2012 году потребление мяса в Кыргызстане сократилось на 16 кг (на 29,3%), молока - 51 кг (19,2%), яиц - 73 шт. (47,5%), рыбы и рыбопродуктов - 5 кг (71,4%), сахара - 17 кг (45,9%). Дефицит этих продуктов восполнялся за счет значительного превышения уровня потребления, предусмотренного физиологическими нормами, хлебобулочных изделий - на 64,3%, овощей и бахчевых культур - на 32,8%, растительного масла - на 20% и молока - на 7,4%.

Согласно результатам выборочного исследования домохозяйств потребление энергии (ккал/день на душу населения) в 2012 году и первом полугодии 2013 года имеет положительный баланс по сравнению с минимальной нормой потребления, за исключением населения Баткенской области, где энергетическая ценность пищи имеет отрицательный энергетический баланс. Недостаточное потребление белков и жиров в день на душу населения отмечается практически во всех регионах, за исключением наиболее высокодоходной категории населения (пятая квинтильная группа по данным Национальной статистического комитета Кыргызской Республики).

Если оценивать потребление энергии соответственно физиологическим нормам, то практически все группы населения повсеместно употребляют недостаточно калорий.

Особую тревогу вызывает дефицит потребления продуктов среди детского населения в возрасте от 1-го года до 17-ти лет, особенно среди детей в возрасте 1-3 лет, у которых дефицит потребления калорий, белков и жиров составляет 1/3 от рекомендуемой суточной потребности.

Недостаточное потребление витаминов и различных микроэлементов имеет более существенное значение, чем дефицит калорий. Недостаточное питание в период внутриутробного развития и младенчества является причиной задержки роста и интеллектуального развития, высокой заболеваемости, смертности и возникновения хронических болезней во взрослой жизни: сердечно-сосудистых заболеваний, некоторых видов рака, диабета, анемии и других болезней.

В Кыргызской Республике из-за недостаточного потребления основных питательных веществ и калорий имеет место высокая распространенность среди детей и взрослых болезней, обусловленных недостаточным питанием: железодефицитной анемии (37,8% беременных женщин и 34,2% небеременных женщин; 42,6% детей в первые 5 лет жизни, скрытого дефицита железа (41% женщин), дефицита фолатов (42% небеременных женщин) йододефицитных заболеваний (61,6% беременных женщин и 43,1% детей школьного возраста и низкорослости (хронического недоедания) среди детей в первые 5 лет жизни (17,7%), избыточной массы тела и ожирения (9% детей в первые 5 лет жизни, 35,7% женщин) и недостаточной массы тела среди женщин (7,3%).

Дефицитом питательных веществ в рационе женщин в определенной степени можно объяснить рост врожденных пороков развития у детей, которые занимают третье место среди причин младенческой смертности (12,6%), а аномалии нервной трубки, основной причиной которой является дефицит фолатов в организме беременной женщины - первое место среди всех пороков развития.

Разработка рекомендуемых норм питания для различных групп населения, минимальной потребительской корзины, норм лечебного питания при различных заболеваниях в настоящее время возложена на кафедру гигиенических дисциплин Кыргызской государственной медицинской академии, а контроль за качеством и безопасностью продуктов питания - на Департамент профилактики заболеваний и государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения Кыргызской Республики (далее - Департамент), который осуществляет также мониторинг качества ввозимой, производимой и реализуемой в республике пищевой соли и муки, в рамках которого проводится оценка соответствия по показателям безопасности и содержания йода и железа.

Для улучшения статуса питания у населения приняты законы Кыргызской Республики "О профилактике йододефицитных заболеваний", Технический регламент "О безопасности пищевой йодированной соли", "Об обогащении муки хлебопекарной", Технический регламент "О безопасности обогащенной муки" и "О защите грудного вскармливания и регулировании маркетинга продуктов и средств для искусственного кормления детей".

Министерством здравоохранения Кыргызской Республики проводится ряд мероприятий по достижению универсальной йодизации пищевой соли, налаживанию системы внешнего и внутреннего контроля за качеством обогащения муки, оснащению мельниц необходимым оборудованием, обучению персонала лабораторий и технологов на всех мельницах, централизованной закупке и распределению премикса, обогащению домашней еды детей в возрасте 6-24 месяцев витаминно-минеральным комплексом, обеспечению детей начальных классов бесплатным школьным питанием, информированию населения по вопросам питания через систему здравоохранения и средства массовой информации.

Важнейшее значение для укоренения здорового образа жизни, обеспечения безопасности пищевых продуктов и устойчивого снабжения продовольствием имеет стратегия непрерывного распространения информации о пользе разнообразного питания, роли микронутриентов для сохранения и укрепления здоровья, предполагающая координацию и создание эффекта взаимного усиления между различными каналами передачи информации.

Немаловажным компонентом государственной политики по информированию населения является формирование у самого населения осознанного отношения к питанию, готовности его к созданию условий для рационального питания, формированию принципов здорового питания и культуры питания.

Проблемы

Анализ текущей ситуации в области управления проблемами питания выявил ряд проблем.

Одной из них является высокая распространенность болезней, обусловленных нарушением питания, недостаточным потреблением важных компонентов пищи при преимущественно углеводистом рационе, в первую очередь, полноценных белков, незаменимых жирных кислот и микронутриентов.

Требует безотлагательного решения проблема пересмотра национальной системы мониторинга состояния питания, включая оценку потребления микронутриентов, уровня распространенности грудного вскармливания и адекватной практики кормления детей раннего возраста и других индикаторов.

Цель. Обеспечить каждому гражданину благоприятную среду для потребления полноценного питания и недопущение нарушений питания/недоедания и снижение распространенности связанных с ними заболеваний.

Исходя из обозначенных проблем, приоритетными направлениями по достижению поставленной цели являются:

- обеспечение разнообразия пищевого рациона, правильного потребления микронутриентов и других жизненно важных компонентов пищи для ликвидации нарушений питания, в том числе недоедания, и связанных с ними заболеваний, особенно среди уязвимых групп населения (женщины детородного возраста, дети, люди пожилого возраста и малообеспеченные семьи);

- формирование у населения устойчивого спроса на здоровые продукты питания путем предоставления исчерпывающей информации об адекватном разнообразии пищевого рациона, важности микронутриентов и других жизненно важных компонентов пищи для сохранения и укрепления здоровья;

- улучшение системы отслеживания индикаторов по качеству и сбалансированному питанию.

В рамках первого приоритетного направления предусмотрено решение задач по институционализации государственного управления в области питания, включая:

- создание механизма межсекторальной координации по регулированию вопросов сбалансированного питания;

- усовершенствование законодательной базы в области питания;

- интеграция в существующие системы подготовки и переподготовки кадров по вопросам питания.

Второй приоритет, ориентированный на обеспечение разнообразия пищевого рациона, адекватного потребления микронутриентов и других жизненно важных компонентов пищи для ликвидации нарушений питания, в том числе, недоедания и связанных с ними заболеваний, предполагает решение следующих задач:

- целевая поддержка улучшения питания детей в возрасте от 0 до 5-ти лет в целях снижения микронутриентной недостаточности (анемии);

- целевая поддержка улучшения питания детей школьного возраста;

- обеспечение полноценного и качественного школьного питания в районах с низким уровнем продовольственной безопасности;

- целевая поддержка улучшения питания женщин детородного возраста, беременных женщин в целях снижения распространенности анемии и дефицита фолатов.

Третий приоритет, направленный на формирование у населения устойчивого спроса на здоровые продукты питания путем предоставления исчерпывающей информации об адекватном разнообразии пищевого рациона, важности микронутриентов и других жизненно-важных компонентов пищи для сохранения и укрепления здоровья, включает решение таких задач, как:

- создание механизмов обеспечения населения исчерпывающей информацией о здоровом питании;

- внедрение ответственного маркетинга пищевых продуктов;

- формирование у населения страны потребительского спроса на обогащенную муку и соль;

- активное вовлечение населения в решение вопросов здорового питания.

Четвертый приоритет ориентирован на улучшение системы отслеживания индикаторов для наиболее полной характеристики структуры питания, включая решение следующих задач:

- расширение круга статистических показателей продовольственной безопасности и питания в соответствии с международными индикаторами;

- совершенствование методологии оценки численности недоедающего населения и анализа статистической информации о структуре питания населения;

- обеспечение эффективного мониторинга процессов производства и потребления обогащенной муки и соли;

- создание системы эпидемиологического надзора за распространенностью и первичной заболеваемостью населения железодефицитной анемией и йододефицитными заболеваниями;

- создание системы надзора за врожденными пороками нервной трубки в пилотной области.

2.4. Безопасность питания

Анализ и оценка текущей ситуации. В соответствии с законодательством Кыргызской Республики объекты пищевой безопасности (применяемые пестициды, лекарственные средства для животных, корма и кормовые добавки, живые животные, продовольственное сырье, пищевые добавки, материалы, контактирующие с пищевыми продуктами, готовые к употреблению пищевые продукты, а также технологические процессы производства, сбора, транспортировки, хранения, реализации, утилизации) должны соответствовать требованиям технических регламентов и иных нормативных правовых актов Кыргызской Республики в области санитарных и ветеринарных мер.

В последние годы Правительством Кыргызской Республики проводится интенсивная работа по разработке и принятию технических регламентов на пищевую продукцию. В Кыргызской Республике действуют 18 технических регламентов.

Во многих случаях содержание нормативных правовых актов носит узкоотраслевой или ведомственный характер или отражает только отдельные фрагменты. Так, в принятых технических регламентах не установлены требования по обеспечению прослеживаемости, что увеличивает риски для обеспечения безопасности пищевых продуктов.

Наиболее высокие риски опасностей на уровне первичного производства пищевых продуктов наблюдаются на следующих стадиях.

Применение пестицидов

Контроль загрязнения организмов живых животных, продовольственного сырья, кормов, готовых пищевых продуктов остатками пестицидов является важной составной частью системы обеспечения безопасности пищевых продуктов.

Государственное регулирование производства, ввоза, оборота и применения пестицидов установлено Законом Кыргызской Республики "О химизации и защиты растений", а также положениями Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях и других международных документов. В Кыргызской Республике нет собственной индустрии по производству пестицидов и агрохимикатов. Они поставляются по импорту.

Операторы пищевого бизнеса, занимающиеся производством растениеводческой продукции, включая кормовые культуры, должны использовать пестициды, зарегистрированные уполномоченным органом по химизации и защите растений, и занесены в государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Кыргызской Республики.

В настоящее время в Кыргызской Республике имеет место практика государственной регистрации химических соединений неизвестного происхождения в качестве пестицидов и отступления от международных правил и норм по одобрению и обороту пестицидов ("Требования к пестицидам и агрохимикатам" Главы II Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требованиях ТС к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденных Решением Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 года № 299). В соответствии с международной практикой импортные пестициды могут быть зарегистрированы и разрешены к применению только в случае их предварительного одобрения/регистрации в странах, где они производятся.

Применение лекарственных средств для животных

Контроль лекарственных средств, применяемых для профилактики и лечения животных, а также контроль их остатков в продовольственном сырье и готовых пищевых продуктах является неотъемлемой частью системы обеспечения безопасности пищевых продуктов.

В Кыргызской Республике государственное регулирование производства, ввоза и применения лекарственных средств для животных установлено Законом Кыргызской Республики "О ветеринарии" и Техническим регламентом "О безопасности ветеринарных лекарственных средств".

В Кыргызской Республике количество разрешенных к применению ветеринарных лекарств почти в 10 раз меньше, чем в Российской Федерации, что негативно отражается на легальном доступе ко многим эффективным ветеринарным препаратам.

Гигиена факторов среды обитания животных

В этом направлении 18 аккредитованных санитарно-гигиенических лабораторий Департамента проводят исследования по органолептическим, физико-химическим, токсиколого-гигиеническим показателям объектов и факторов среды (вода, почва, помещение, оборудование).

Применение кормов и кормовых добавок

В системе обеспечения безопасности пищевых продуктов животного происхождения в международной практике особое внимание уделяется кормам и кормовым добавкам.

Ветеринарно-санитарная экспертиза кормов проводится подразделениями Республиканского центра ветеринарной диагностики и экспертизы Государственной инспекции по ветеринарной и фитосанитарной безопасности при Правительстве Кыргызской Республики (далее - РЦВДЭ) на соответствие юридически непризнанным нормативам, при этом нет должной взаимосвязи и прослеживаемости между результатами экспертизы и применением кормов и кормовых добавок.

Обеспечение здоровья животных

В соответствии с международными правилами и нормами источниками сырья для производства пищевых продуктов животного происхождения должны быть здоровые животные.

Правительством Кыргызской Республики проводится комплекс программных работ по обеспечению здоровья животных, предупреждению возникновения, распространения и ликвидации болезней животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, защите территории республики от заноса заразных болезней животных, обеспечения ветеринарного обслуживания животных, ветеринарного благополучия территории.

Вместе с тем, в этом направлении имеется ряд существенных проблем системного характера. В Кыргызской Республике на сельском уровне практически отсутствует системная работа по оказанию ветеринарных услуг; имеет место недостаточное финансирование для проведения противоэпизоотических мероприятий; в финансовом и организационном плане стоит вопрос о реализации Закона Кыргызской Республики "Об идентификации животных"; отсутствует система компенсаций для животноводов в случае убоя животных для целей профилактики или их ликвидации; недостаточное лабораторное обеспечение по диагностике заболеваний животных и проведению ветеринарно-санитарной экспертизе объектов ветеринарии.

По шестому направлению 28 территориальных лабораторных подразделений РЦВДЭ проводят патологоанатомические, органолептические, бактериологические, вирусологические, биологические серологические исследования. Имеет место слабый охват по диагностике особо опасных заболеваний, таких, как лейкоз, сибирская язва крупного рогатого скота. В республике не проводятся лабораторные исследования на наличие губкообразной энцефалопатии крупного рогатого скота, контагиозной плевропневмонии, везикулярного стоматита, блутанга, чумы и паратуберкулеза у крупного рогатого скота.

Из-за отсутствия финансовых средств на закупку тест-наборов РЦВДЭ не применяются высокоэффективные и высокоточные методы диагностики (методы иммуно-ферментного анализа (ИФА) и полимеразно-цепной реакции (ПЦР), несмотря на наличие лабораторного оборудования.

Подразделения РЦВДЭ не в состоянии обеспечить лабораторный мониторинг остатков запрещенных и вредных веществ в организме живых животных, осуществление которого требуют правила МЭБ и Таможенного союза.

На стадии производства, хранения и транспортировки продовольственного сырья наиболее высокий риск для безопасности пищевых продуктов представляют потенциальные микробиологические загрязнения из всех источников.

При этом требования к осуществлению убоя животных для производства мяса и мясопродуктов только на специализированных аттестованных предприятиях, установленные статьей 8 Закона Кыргызской Республики "О ветеринарии", не выполняются.

Имеют место также проблемы в сфере оценки соответствия продовольственного сырья животного происхождения. В соответствии с Техническим регламентом Кыргызской Республики "О безопасности молока и продуктов его переработки" сырое молоко подлежит ветеринарно-санитарной экспертизе. В целях ветеринарно-санитарной экспертизы лаборатории РЦВДЭ осуществляют оценку сырого молока, используя классические методы кольцевой реакции на бруцеллез и мастит, в то время как в соответствии с Техническим регламентом необходимо проведение исследований по 12 группам показателей безопасности. Центральный офис РЦВДЭ имеет техническую возможность применения метода иммуноферментного анализа для исследования сырого молока на содержание остатков гормональных препаратов и антибиотиков. Ни одно подразделение РЦВДЭ не имеет лабораторного оборудования для определения содержания токсичных элементов, пестицидов, диоксинов, меламинов в сыром молоке.

Производство готовых пищевых продуктов

В соответствии с вновь принятыми техническими регламентами Кыргызской Республики на пищевые продукты поставка их на внутренний рынок республики осуществляется путем декларирования соответствия, введенного взамен обязательной сертификации. Основное условие принятия производителями декларации о соответствии - это проведение производственного контроля на основе системы ХАССП, включающего проведение испытаний по всем обязательным показателям в аккредитованных лабораториях. Это является наиболее проблемным вопросом в Кыргызской Республике.

В Кыргызской Республике большинство пищевых предприятий не готовы к применению системы ХАССП по следующим причинам.

Во-первых, имеет место поверхностная осведомленность операторов пищевого бизнеса об этой системе. До настоящего времени отсутствует системность в повышении уровня их знаний и навыков в применении ХАССП.

Во-вторых, предприятия не имеют собственных лабораторий и возможности получать системные лабораторные услуги третьих сторон для проведения производственного контроля на основе ХАССП. В республике аккредитованы 20 лабораторий Департамента, 3 лаборатории территориальных центров испытаний и сертификации Центра стандартизации и метрологии (далее - ЦИС). Однако эти лаборатории имеют крайне ограниченную область аккредитации. Так, уровень технической компетентности самых высокооснащенных в Кыргызской Республике лабораторий, центрального офиса Департамента и Бишкекского ЦИС составляет около 30%. Это не позволяет предприятиям пищевой отрасли принимать декларации о соответствии на основе испытаний, проведенных только лабораториями Кыргызской Республики.

Импорт объектов пищевой безопасности

Законодательством Кыргызской Республики установлен национальный режим, предусматривающий одинаковые требования к объектам пищевой безопасности (живым животным, продовольственному сырью, продуктам питания, пищевым добавкам и функционально необходимым пищевым компонентам) местного производства и поставляемых по импорту.

Система общественного питания

Общественное питание является одним из важнейших составляющих пищевой безопасности. Государственный надзор за организациями общественного питания осуществляется Государственной инспекцией по ветеринарной и фитосанитарной безопасности при Правительстве Кыргызской Республики и Департаментом.

Цель. Достижение и поддержка необходимой степени безопасности пищевых продуктов для здоровья людей.

Приоритетные направления

Исходя из обозначенных проблем, приоритетными направлениями по достижению поставленной цели в области безопасности пищевых продуктов являются:

- создание единой эффективной системы управления по обеспечению безопасности пищевой продукции;

- совершенствование законодательства в сфере технического регулирования и применения санитарных и ветеринарных мер;

- обеспечение проведения контрольных испытаний пищевых продуктов в полном объеме в лабораториях, расположенных на территории Кыргызской Республики; содействие операторам пищевого бизнеса по внедрению производственного контроля на основе системы ХАССП;

- принятие необходимых санитарно-ветеринарных мер.

По первому приоритетному направлению, ориентированному на повышение эффективности системы управления, необходимо решение следующих задач: оптимизация деятельности органов государственного управления; совершенствование системы государственного контроля и надзора за безопасностью пищевых продуктов; содействие развитию частной ветеринарной практики.

В ходе реализации мер по данному приоритетному направлению будут использованы положения Пекинской декларации по безопасности пищевых продуктов, принятой Международным форумом высокого уровня членов ВОЗ в 2008 году, постановление Европейского Парламента и Совета Европейского союза "Общие принципы и требования пищевого законодательства, учреждающее Европейский орган по безопасности пищевых продуктов и излагающее процедуры, касающиеся безопасности пищевых продуктов" № 178/2002, практика других стран в области государственной системы.

В рамках второго приоритетного направления запланировано решение задачи по устранению пробелов и коллизий в законодательстве Кыргызской Республики в отношении обязательных требований к пищевым продуктам и иным объектам пищевой безопасности.

В рамках третьего приоритетного направления, ориентированного на проведение контрольных лабораторных испытаний в полном объеме, предусмотрено решение следующих задач: достижение достаточной технической компетентности пищевых лабораторий Бишкекского и Ошского центров стандартизации и метрологии для целей принятия производителями декларации о соответствии; достижение необходимой и достаточной технической компетентности лабораторий центрального офиса РЦВДЭ; стимулирование развития системы частных лабораторных услуг по обеспечению безопасности пищевых продуктов.

На первом этапе наиболее целесообразным является модернизация существующих аккредитованных лабораторий Центра стандартизации и метрологии для целей подтверждения соответствия пищевых продуктов всем обязательным требованиям технических регламентов и центрального офиса РЦВДЭ для проведения всего спектра исследований для диагностики болезней животных, проведения ветеринарно-санитарной экспертизы продовольственного сырья, кормов и кормовых добавок, а также создание условий для развития системы коммерческих лабораторных услуг в Кыргызской Республике.

Четвертое приоритетное направление, ориентированное на содействие операторам пищевого бизнеса по внедрению производственного контроля на основе системы ХАССП, будет сфокусировано на решении следующих задач: обеспечение поэтапного введения обязательных требований к операторам пищевого бизнеса по внедрению производственного контроля на основе системы ХАССП; повышение осведомленности предприятий пищевой отрасли в области управления безопасностью пищевых продуктов, обучение студентов и переподготовка специалистов-технологов пищевой отрасли по системам ХАССП; стимулирование развития коммерческих услуг по внедрению и проведению производственного контроля на основе системы ХАССП.

В рамках пятого приоритетного направления запланировано решение следующих задач: осуществление санитарного и ветеринарно-санитарного контроля импорта объектов пищевой безопасности; создание благополучных ветеринарных зон и компартиментов в Кыргызской Республике (в отношении крупного рогатого скота).

В этом направлении настоящая Программа следует международной практике и рекомендациям МЭБ в отношении создания зон и хозяйств, свободных от заболеваний животных, и их взаимосвязи с переработчиками продовольственного сырья животного происхождения, что также является частью практической реализации Закона Кыргызской Республики "Об идентификации животных", а также применения положений Соглашения ВТО по санитарным и ветеринарным мерам и иных международных документов, в части эффективного контроля импорта объектов пищевой безопасности.

3. Процесс реализации

3.1. Управление процессом

Программа будет выполняться через реализацию Плана мероприятий по реализации Программы продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на 2015-2017 годы.

Управление процессом реализации Программы предусматривает: систематический анализ и оценку реализации ежегодных планов для принятия решений относительно прогресса в выполнении Программы; обоснованность необходимых затрат на реализацию мер и проектов Программы; определение дополнительных возможных источников финансирования на реализацию мер и инвестиционных проектов Программы; создание условий, необходимых для реализации мер и решения поставленных задач; создание необходимой регулятивно-управленческой среды для успешной реализации Программы и Плана; запуск системы мониторинга и оценки, выявление отклонений от заявленных целей и задач, анализ причин и внесение необходимых корректив.

Согласованность действий в целом всех заинтересованных сторон по реализации Программы будет обеспечиваться под общей координацией председателя Совета по продовольственной безопасности в Кыргызской Республике - первого-вице-премьер-министра Кыргызской Республики.

Основными задачами органов исполнительной власти, ответственных за решение конкретных задач Программы, будут: мобилизация необходимых бюджетных средств; координация привлечения заимствованных финансов; согласование действий органов исполнительной власти; создание институциональных условий для частного сектора и гражданского общества по участию в реализации Программы.

3.2. Объемы и источники финансирования

Для достижения целей Программы будут мобилизованы все доступные источники финансирования. Основным источником финансирования станут средства республиканского и местного бюджетов, которые в среднесрочной перспективе будут направлены на выполнение конкретных мер и проектов в рамках обозначенных приоритетов.

Эффективная реализация приоритетов и задач Программы напрямую будет зависеть от эффективности расходования средств. Мониторинг и оценка прогресса реализации мероприятий Программы позволят оценить степень решения задач в зависимости от финансирования.

Другим важнейшим источником финансовых средств будут программные кредиты и гранты международных донорских организаций и техническая помощь, направляемые международными донорскими организациями на поддержку обеспечения продовольственной безопасности в Кыргызской Республике.

Помимо этого, реализация Программы будет поддерживаться местными бюджетами, а также частными инвестициями.

В бюджете Программы также оценены объемы недостающего финансирования - "финансовый разрыв", который может оказаться предметом взаимодействия с международными донорскими организациями.

Общая потребность в финансировании мер и задач Программы составляет 2289,8 млн. сомов. Возможности в целом оцениваются на уровне 1266,1 млн. сомов. Непокрытая финансированием часть составляет 1023,7 млн. сомов, или 44,7%.

При этом потребность в средствах из внутренних источников (государственный бюджет) составляет 51,7 млн. сомов, в том числе 41,0 млн. сомов из республиканского бюджета и 10,6 млн. сомов - из средств местных бюджетов. Потребность в средствах из внебюджетных источников сложилась на уровне 2238,2 млн. сомов.

Подтвержденное финансирование мероприятий Программы в общей сложности составит 1266,1 млн. сомов, в том числе из средств республиканского бюджета - 22,94 млн. сомов (1,8% от общей возможности) и 10,63 млн. сомов - из средств местных бюджетов (0,8% от общей возможности). При этом весь объем подтвержденного финансирования из средств государственного бюджета (33,6 млн. сомов) предоставляется в рамках утвержденного бюджета.

Основной объем финансовых ресурсов для реализации приоритетов и задач Программы будет предоставлен различными донорскими организациями. Так, донорское сообщество и частные инвесторы предоставляют средства на сумму 1232,5 млн. сомов (97,3% от общей возможности).

В разрезе ключевых приоритетов сложились следующие показатели бюджетирования:

1) Требуемый объем финансирования для обеспечения наличия продовольствия оценивается в 83,1 млн. сомов. Возможности государственного бюджета и иных источников финансирования составляют 5,6 млн. сомов. Таким образом, этот приоритет покрывается финансированием на 6,8% от потребности, а остальную часть средств в сумме 77,5 млн. сомов требуется изыскать.

2) На финансирование приоритетов, направленных на обеспечение доступности продовольствия, требуется 1276,1 млн. сомов. Подтвержденные возможности составляют 913,5 млн. сомов, или 71,6% от потребности. Около 362,6 млн. сомов (28,4%) требуемых финансовых ресурсов необходимо изыскать.

3) Потребность в финансировании приоритетов и задач раздела "Использование продуктов: адекватное разнообразие и достаточная калорийность рациона питания" составила 653,6 млн. сомов, которая более чем наполовину обеспечена подтвержденными финансовыми ресурсами - 344,6 млн. сомов, или 52,7% от потребности.

4) Наиболее сложная ситуация сложилась в обеспечении финансовыми ресурсами раздела по безопасности пищевых продуктов. На мероприятия и приоритеты по безопасности пищевых продуктов необходимо 277,0 млн. сомов, из которых только около 1% (2,2 млн. сомов) имеют подтвержденный источник финансирования. При этом практически весь объем подтвержденного финансирования (91% от общей возможности) будет выделен из государственного бюджета. Более 99% (274,8 млн. сомов) требуемой суммы необходимо выделить из средств государственного бюджета, частных инвестиций и международных донорских организаций.

Таким образом, реализация приоритетов, задач и мер Программы продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на 2015-2017 годы требует финансовых ресурсов на общую сумму 2289,8 млн. сомов, из которых обеспечены подтвержденным финансированием 55,3%, или 1266,1 млн. сомов.

3.3. Мониторинг и оценка

Регулярный мониторинг и оценка выполнения Программы станут эффективным инструментом отслеживания прогресса в ее реализации, который позволит принимать своевременные решения через внесение корректив в планы реализации данной Программы.

Согласованные со всеми заинтересованными сторонами ежегодные планы реализации Программы (2015-2017 годы) с системой индикаторов будут являться неотъемлемой составляющей мониторинга и оценки прогресса в решении задач обеспечения продовольственной безопасности и питания по всем четырем целевым направлениям Программы на 2015-2017 годы. Индикаторы мониторинга и оценки Плана на 2015-2017 годы и ежегодных планов мер/действий будут иметь качественные и количественные характеристики.

На основании данных мониторинга будет периодически оцениваться эффективность реализации Программы. В ходе этой оценки будет детально анализироваться достигнутый прогресс, определятся "слабые места" и недостатки в выполнении мероприятия и проекта Программы. На основании полученных результатов будут приниматься решения по выбору альтернативных возможностей для последующих шагов в реализации планов Программы, по перераспределению ресурсов и их оптимальному использованию, улучшению координации усилий с донорским сообществом, более полному удовлетворению ожиданий общества.

Согласованный со всеми заинтересованными сторонами ежегодный план реализации Программы с ее системой индикаторов будет являться неотъемлемой составляющей мониторинга и оценки прогресса в продвижении приоритетов, обозначенных до 2017 года в рамках Программы продовольственной безопасности и питания в Кыргызской Республике на 2015-2017 годы.